Thẻ: Thẩm quyền

Thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính
6 năm trước #Hành chính

Cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là cách thức hữu hiệu để bảo đảm các quyết định xử phạt được thi hành trên thực tế. Để việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt có tính hợp pháp đòi hỏi người ban hành quyết định cưỡng chế phải có đầy đủ thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Bài viết này[1] phân tích một số vấn đề lý luận, pháp lý cũng như thực tiễn thi hành các quy định về thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, chỉ ra một số bất cập và đề xuất kiến nghị hoàn thiện.

1. Khái quát về thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Trong pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC), thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC là một chế định pháp lý bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của những chức danh có thẩm quyền trong việc quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế: (i) Khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản của cá nhân, tổ chức vi phạm; (ii) Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá; (iii) Thu tiền, tài sản khác của đối tượng bị cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC do cá nhân, tổ chức khác đang giữ trong trường hợp cá nhân, tổ chức sau khi vi phạm cố tình tẩu tán tài sản; (iv) Buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả[2].
Về mặt lý luận, thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC có một số đặc trưng nổi bật sau đây:
Thứ nhất, thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC chỉ phát sinh khi cá nhân, tổ chức bị xử phạt không tự nguyện chấp hành quyết định xử phạt. Điều này đồng nghĩa với việc, nếu cá nhân, tổ chức VPHC đã tự nguyện chấp hành đầy đủ các nội dung của quyết định xử phạt thì thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt sẽ không phát sinh trên thực tế. Qua đó, có thể thấy thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt là loại thẩm quyền phát sinh không thường xuyên.
Thứ hai, giữa thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt với thẩm quyền xử phạt VPHC có mối liên hệ mật thiết với nhau. Trong mối liên hệ này, thẩm quyền xử phạt phát sinh trước, còn thẩm quyền cưỡng chế phát sinh sau. Do vậy, những chức danh có thẩm quyền cưỡng chế bắt buộc phải là những chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC. Tuy nhiên, không phải mọi chức danh có thẩm quyền xử phạt đều có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt[3]. Các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật năm 2012) quy định thẩm quyền xử phạt VPHC cho 185 chức danh, trong đó có 176 chức danh làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước (chiếm khoảng 95% số lượng các chức danh có thẩm quyền xử phạt), 9 chức danh thuộc Tòa án không nằm trong cơ quan hành chính (chiếm khoảng 5% các chức danh có thẩm quyền xử phạt)[4]. Trong khi đó, Điều 87 Luật năm 2012 chỉ quy định cho 110 chức danh có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC.
Sự khác biệt này được lý giải bởi mục đích sử dụng thẩm quyền trong từng trường hợp cụ thể. Đối với việc xử phạt VPHC, nhu cầu quản lý nhà nước đòi hỏi việc xử phạt phải được tiến hành nhanh chóng để bảo đảm VPHC được phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời nhằm giữ gìn trật tự quản lý của Nhà nước. Vì vậy, Luật năm 2012 đã trao thẩm quyền xử phạt cho rất nhiều các chức danh khác nhau, đặc biệt là chức danh trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước (chiến sĩ công an đang thi hành nhiệm vụ, kiểm soát viên quản lý thị trường, công chức hải quan đang thi hành công vụ, chiến sĩ bộ đội biên phòng, kiểm lâm viên…). Trong khi đó, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích của người bị cưỡng chế, do đó đòi hỏi người ra quyết định phải giữ vị trí nhất định (các chức danh giữ chức vụ cấp trưởng) để bảo đảm mỗi quyết định cưỡng chế khi ban hành có tính pháp lý cao, hạn chế khiếu nại, kiện tụng. Một lý do khác mà các chức danh có thẩm quyền cưỡng chế là những chức danh được “chọn lọc” cao vì tính trách nhiệm của mỗi quyết định cưỡng chế buộc người có thẩm quyền cưỡng chế phải cân nhắc kỹ lưỡng trước khi ra quyết định, đặc biệt đó là những trường hợp ra quyết định cưỡng chế nhằm thi hành quyết định xử phạt của những chức danh khác chứ không phải để thi hành quyết định xử phạt của mình[5].
Thứ ba, những người có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt có thể giao quyền cho cấp phó. Việc giao quyền chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn được giao quyền. Cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kỳ cá nhân nào khác.
Luật năm 2012 quy định 03 trường hợp cấp trưởng có thể giao quyền cho cấp phó thực hiện một số thẩm quyền của mình: giao quyền xử phạt[6], giao quyền quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt[7] và giao quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính[8]. Tuy nhiên, về điều kiện giao quyền thì có sự khác nhau trong 03 trường hợp này. Nếu việc giao quyền xử phạt có thể được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc thì việc giao quyền quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt và giao quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt. Điều này cũng cho thấy sự “thận trọng” của nhà làm luật khi quy định về giao quyền cưỡng chế so với giao quyền xử phạt vì hoạt động cưỡng chế đòi hỏi những yêu cầu khắt khe hơn nhiều so với hoạt động xử phạt.

2. Một số bất cập về thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính và kiến nghị hoàn thiện

2.1. Về các chức danh có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Điều 87 Luật năm 2012 đã sử dụng phương pháp liệt kê để quy định một cách chi tiết và cụ thể tên gọi của các chức danh có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt VPHC. Việc quy định chi tiết về thẩm quyền cưỡng chế vừa giúp chủ thể quản lý xác định được phạm vi và giới hạn thẩm quyền cưỡng chế của mình, vừa giúp cá nhân, tổ chức bị cưỡng chế và các chủ thể có liên quan biết được việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế của các chủ thể có thẩm quyền có phù hợp với quy định của pháp luật hay không để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại hoặc khởi kiện. Tuy nhiên, trước những thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, quy định về thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của một số chức danh đã không còn phù hợp, đặt ra yêu cầu cần phải sửa đổi, bổ sung để đảm bảo sự tương thích với các quy định mới.
Đối với các chức danh trong lực lượng Công an nhân dân: Ngày 19/01/2015, Bộ Công an quyết định sáp nhập Cục Cảnh sát giao thông đường bộ, đường sắt và Cục Cảnh sát giao thông đường thủy thành Cục Cảnh sát giao thông, nên từ thời điểm này, sẽ không còn chức danh Cục trưởng Cục Cảnh sát giao thông đường bộ, đường sắt và Cục trưởng Cục Cảnh sát đường thủy mà đổi thành Cục trưởng Cục Cảnh sát giao thông[9]. Sau đó, ngày 6/8/2018, Chính phủ ban hành Nghị định số 01/2018/NĐ-CP để quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công an thay thế cho Nghị định trước đây. Theo nội dung của Nghị định này, cơ cấu tổ chức của Bộ Công an có sự thay đổi một cách rõ rệt dẫn đến thay đổi lớn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các đơn vị trực thuộc. So với trước đây, cơ cấu tổ chức của Bộ Công an giảm 6 Tổng cục, giảm gần 60 đơn vị cấp Cục và gần 300 đơn vị cấp Phòng. Một số Cục mới được hình thành trên cơ sở sáp nhập các Cục trước đây như Cục An ninh mạng và Cục Phòng chống tội phạm công nghệ cao được sáp nhập thành Cục An ninh mạng và Phòng chống tội phạm công nghệ cao. Ở địa phương, lực lượng công an sáp nhập 20 Sở Cảnh sát Phòng cháy, chữa cháy vào Công an cấp tỉnh và tinh gọn tổ chức Công an cấp tỉnh, cấp huyện, giảm hơn 500 đơn vị cấp Phòng, gần 1.000 đơn vị cấp Đội[10].
Đối với các chức danh trong lực lượng hải quản: Luật năm 2012 trao thẩm quyền cưỡng chế cho năm chức danh gồm: Chi cục trưởng Chi cục Hải quan; Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Cục trưởng Cục Kiểm tra sau thông quan; Cục trưởng Cục Điều tra chống buôn lậu thuộc Tổng cục Hải quan; Tổng cục trưởng Tổng cục Hải quan. Tuy nhiên, đối chiếu với quy định về thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong lĩnh vực hải quan, ngoài các chức danh được nêu tên trong Luật năm 2012, Nghị định số 127/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 45/2016/NĐ-CP) (Nghị định 127) còn quy định thêm thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong lĩnh vực hải quan cho “Chi cục trưởng Chi cục kiểm tra sau thông quan”[11]. Như vậy, Nghị định số 127 đã bổ sung thêm các chức danh có thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt, thực tế này ở một góc độ nhất định có thể được xem là hợp lý nhằm giải quyết kịp thời nhu cầu của hoạt động quản lý, song ở góc độ pháp lý thì không phù hợp với nguyên tắc pháp quyền và phá vỡ tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Đối với các chức danh trong lực lượng quản lý thị trường: Luật năm 2012 quy định thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC cho hai chức danh là Chi Cục trưởng Chi cục Quản lý thị trường và Cục trưởng Cục Quản lý thị trường. Tuy nhiên, đến ngày 10/8/2018, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 34/2018/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng Cục Quản lý thị trường trực thuộc Bộ Công thương. Theo nội dung Quyết định này, cơ cấu bộ máy của lực lượng quản lý thị trường trên toàn quốc có sự thay đổi như sau: ở trung ương có Tổng cục Quản lý thị trường trực thuộc Bộ Công thương; ở địa phương có Cục Quản lý thị trường cấp tỉnh trực thuộc Tổng cục Quản lý thị trường và Đội Quản lý thị trường cấp huyện trực thuộc Cục Quản lý thị trường cấp tỉnh[12]. Như vậy, từ ngày Quyết định này có hiệu lực, trong cơ cấu tổ chức của lực lượng quản lý thị trường sẽ không còn chức danh Chi Cục trưởng Chi cục Quản lý thị trường và chức danh Cục trưởng Cục Quản lý thị trường. Do vậy, quy định về thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC đối với hai chức danh nay hiện nay cũng không còn phù hợp trên thực tế.
Đối với các chức danh thuộc hệ thống Tòa án nhân dân: Luật năm 2012 quy định thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC cho năm chức danh là: Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự khu vực, Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương, Chánh toà chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao. Trong số các chức danh nêu trên, chức danh “Chánh toà chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao” nay đã bị bãi bỏ theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 bởi trong cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao hiện nay không còn các tòa chuyên trách như trước đây[13]. Trong khi đó, một số chức danh mới được thành lập như Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp cao[14] lại chưa được quy định thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC.
Để bảo đảm tính ổn định của văn bản quy phạm pháp luật trước những thay đổi về tổ chức bộ máy nhà nước, chúng tôi cho rằng, cần sửa đổi Luật năm 2012 theo hướng, bên cạnh việc liệt kê các chức danh có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế, bổ sung quy định một điều trù liệu các trường hợp thay đổi về tên gọi của các chức danh này. Cụ thể như sau:
“Điều…: Thay đổi tên gọi, nhiệm vụ, quyền hạn của chức danh có thẩm quyền quyết định cưỡng chế
1. Trường hợp chức danh có thẩm quyền quyết định cưỡng chế quy định tại Luật này có sự thay đổi về tên gọi thì chức danh đó có thẩm quyền cưỡng chế theo tên gọi mới.
2. Trường hợp chức danh có thẩm quyền quyết định cưỡng chế quy định tại Luật này có sự thay đổi về tên gọi, đồng thời, có sự thay đổi về nhiệm vụ, quyền hạn do có sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, đơn vị có thẩm quyền cưỡng chế thì chức danh đó có thẩm quyền cưỡng chế theo tên gọi, nhiệm vụ, quyền hạn mới.
3. Trường hợp chức danh có thẩm quyền quyết định cưỡng chế quy định tại Luật này không có sự thay đổi về tên gọi nhưng có sự thay đổi về nhiệm vụ, quyền hạn do có sự thay đổi về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, đơn vị có thẩm quyền cưỡng chế thì chức danh đó có thẩm quyền cưỡng chế theo nhiệm vụ, quyền hạn mới”.

2.2. Về giao quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính

Để đáp ứng yêu cầu của hoạt động cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, Luật năm 2012 quy định người có thẩm quyền cưỡng chế có thể giao cho cấp phó quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Đồng thời, Luật này cũng quy định rõ hai điều kiện để được giao quyền cưỡng chế là: (i) Chỉ được thực hiện khi cấp trưởng vắng mặt; (ii) Phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó, xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền. Cấp phó được giao quyền phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền tiếp cho bất kỳ cá nhân nào khác[15]. Có thể thấy rằng, trong quản lý nhà nước, hoạt động ủy quyền hành chính là cần thiết nhằm bảo đảm cho hoạt động chấp hành – điều hành được diễn ra liên tục, nhịp nhàng, điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, nếu không được kiểm soát chặt chẽ thì ủy quyền dễ dẫn đến sự tùy tiện, lạm quyền[16]. Để kiểm soát hoạt động ủy quyền trong thực hiện giao quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC, pháp luật đã có những quy định khá chặt chẽ về điều kiện thực hiện giao quyền cưỡng chế.  Tuy nhiên, vấn đề này vẫn còn một số điểm bất cập như sau:
Thứ nhất, về điều kiện khi “cấp trưởng vắng mặt”
Nếu như việc giao quyền xử phạt VPHC có thể được thực hiện “thường xuyên” hoặc “theo vụ việc” tùy thuộc vào quyền quyết định của người cấp trưởng thì việc giao quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC chỉ được thực hiện khi “cấp trưởng vắng mặt”. Thế nhưng, vấn đề có tính thực tiễn đặt ra là “sự vắng mặt” của cấp trưởng cần được hiểu như thế nào cho đúng với tinh thần của Luật năm 2012, đó là sự vắng mặt thường xuyên, lâu dài hay là sự vắng mặt tạm thời. Câu hỏi này hiện nay không được quy định một cách rõ ràng trong Luật năm 2012. Về mặt lý luận, có thể thấy rằng việc quy định cấp trưởng chỉ được giao quyền quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt khi cấp trưởng vắng mặt là quy định hợp lý vì tính chất nghiêm trọng của quyết định cưỡng chế so với quyết định xử phạt. Một khi chủ thể có thẩm quyền cưỡng chế đã được “chọn lọc” thì việc giao quyền lại càng phải hạn chế. Nói cách khác, chỉ nên đặt ra vấn đề giao quyền trong hoàn cảnh không thể không giao quyền mới bảo toàn được ý nghĩa của việc chỉ trao quyền cưỡng chế cho một số chức danh quan trọng và do chỉ được giao quyền khi cấp trưởng vắng mặt nên đây là giao quyền theo vụ việc chứ không phải giao quyền thường xuyên, lâu dài[17].
Thứ hai, về hình thức văn bản giao quyền cưỡng chế
Mặc dù Luật năm 2012 quy định việc giao quyền cưỡng chế phải được thể hiện bằng văn bản, nhưng Luật không đề cập đến hình thức của văn bản giao quyền cưỡng chế là gì, từ đó dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau trong thực tế.
Quan điểm thứ nhất cho rằng: tên loại của văn bản giao quyền là “công văn”[18]vì công văn dùng để thông tin trong hoạt động giao dịch, trao đổi công tác hàng ngày trong các cơ quan như giao dịch, nhắc nhở, trả lời, đề nghị, mời họp, hướng dẫn thực hiện văn bản cấp trên, xin ý kiến, thăm hỏi, cảm ơn, phúc đáp.
Quan điểm thứ hai cho rằng: tên loại văn bản giao quyền trong Luật năm 2012 là “thông báo”[19] vì thông báo nhằm mục đích thông tin về hoạt động, thông tin nhanh cho người quản lý của mình biết thi hành và những thông tin về những tin tức khác mà người có liên quan cần biết.
Quan điểm thứ ba cho rằng: văn bản giao quyền là văn bản hành chính vì văn bản hành chính mang thông tin quy phạm nhà nước và nó cụ thể hóa việc thi hành văn bản pháp quy, giải quyết những vụ việc cụ thể trong khâu quản lý. Chính vì lẽ đó, mà văn bản giao quyền phải là “quyết định”[20]. Vì nó thể hiện quyền lực nhà nước, đảm bảo cơ sở pháp lý để nhà nước giữ vững quyền lực của mình, truyền đạt ý chí của cơ quan nhà nước tới nhân dân và các chủ thể pháp luật khác.
Để khắc phục bất cập nêu trên, ngày 18/8/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 97/2017/NĐ-CP để sửa đổi, bổ sung một số Điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, trong đó sửa đổi, bổ sung quy định về tên gọi của văn bản giao quyền. Theo đó, khoản 3 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP sửa đổi khoản 4 Điều 5 của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP như sau:
“4. Quyết định giao quyền quy định tại Điều 54, khoản 2 Điều 87 và khoản 2 Điều 123 Luật XLVPHC phải xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền.
Quyết định giao quyền phải được đánh số, ghi rõ ngày, tháng, năm, trích yếu, ký và đóng dấu; trường hợp cơ quan, đơn vị của người giao quyền không được sử dụng dấu riêng, thì đóng dấu treo của cơ quan cấp trên.
Phần căn cứ pháp lý ra quyết định xử phạt VPHC của cấp phó được giao quyền phải thể hiện rõ số, ngày, tháng, năm, trích yếu của quyết định giao quyền”.
Như vậy, Nghị định số 97/2017/NĐ-CP đã quy định rõ tên gọi của văn bản giao quyền cưỡng chế phải thể hiện dưới hình thức là “Quyết định giao quyền” chứ không thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như hướng dẫn của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP. Đồng thời, Nghị định số 97/2017/NĐ-CP cũng ban hành Phụ lục mới về một số biểu mẫu trong xử lý VPHC thay thế cho Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP[21]. Đối với vấn đề giao quyền cưỡng chế, Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP đã quy định biểu mẫu số 30 với tên gọi “Quyết định về việc giao quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC”. Do đó, kể từ thời điểm Nghị định số 97/2017/NĐ-CP chính thức có hiệu lực thi hành là “ngày 05 tháng 10 năm 2017” trở đi thì tất cả các văn bản giao quyền cưỡng chế đều phải thể hiện thống nhất dưới hình thức “Quyết định về việc giao quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC”.

2.3. Về thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt của cấp trên đối với quyết định xử phạt của cấp dưới

Nhằm cụ thể hóa các quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC trong Luật năm 2012, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định về các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm thi hành quyết định xử phạt VPHC (Nghị định số 166). Để đảm bảo tính hợp pháp của việc cưỡng chế, Nghị định này quy định nguyên tắc áp dụng các biện pháp cưỡng chế như sau: “Việc cưỡng chế chỉ được thực hiện khi có quyết định cưỡng chế bằng văn bản của người có thẩm quyền”[22]. Tuy nhiên, Luật năm 2012 chỉ liệt kê các chức danh có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế chứ không nói rõ là thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt chỉ thuộc về người ban hành quyết định xử phạt VPHC hay cấp trên của người ban hành quyết định xử phạt VPHC có được ban hành quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế khi quyền cưỡng chế vượt thẩm quyền của người xử phạt hay không? Đây là một vấn đề mà ngay cả Luật năm 2012 cũng như Nghị định số 166 còn bỏ ngỏ, từ đó tạo ra nhiều cách hiểu khi áp dụng trong thực tiễn.
Điều 5 Nghị định số 37/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ quy định về áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC (Nghị định số 37) quy định, cấp trên có quyền ra quyết định cưỡng chế và tổ chức việc cưỡng chế thi hành đối với quyết định xử phạt của cấp dưới trong các trường hợp sau:
– Cấp dưới không có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế;
– Cấp dưới có thẩm quyền ra quyết định cưỡng chế nhưng không đủ điều kiện về lực lượng, phương tiện để tổ chức thi hành quyết định cưỡng chế và có văn bản đề nghị cấp trên ra quyết định cưỡng chế;
– Việc thi hành quyết định xử phạt liên quan đến nhiều địa phương, tổ chức, cá nhân hoặc cá nhân bị cưỡng chế là những người có chức sắc tôn giáo, có uy tín trong xã hội, cấp trên xét thấy cần thiết phải ra quyết định cưỡng chế.
Trong thực tế, có nhiều trường hợp cấp trên có quyền ban hành quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới như hướng dẫn của Nghị định số 37  nêu trên. Tuy nhiên, Luật năm 2012 cũng như Nghị định số 166 lại không quy định cụ thể cấp trên có được quyền ban hành quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới hay không? Điều này đã ra gây nhiều tranh cãi trong quá trình áp dụng pháp luật.
Quy định của pháp luật hiện hành dẫn đến hai cách hiểu khác nhau: Cách hiểu thứ nhất, cấp trên có quyền ban hành quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới trong những trường hợp Nghị định số 37 đã liệt kê. Cách hiểu thứ hai, chỉ có người ban hành quyết định xử phạt VPHC mới có quyền ban hành quyết định cưỡng chế. Bởi vì, Luật năm 2012 không quy định cấp trên có quyền ban hành quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế để thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới. Do vậy, để việc áp dụng pháp luật được thống nhất, cơ quan có thẩm quyền cần hướng dẫn cụ thể việc ban hành quyết định áp dụng các biện pháp cưỡng chế trong những trường hợp nêu trên.
Chúng tôi cho rằng,nếu không cho phép cấp trên ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới thì cần quy định rõ ràng: “người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế là người có thẩm quyền xử phạt VPHC”; ngược lại, nếu cho phép cấp trên ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới thì cần hướng dẫn cụ thể trường hợp nào cấp trên có quyền ra quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC của cấp dưới như hướng dẫn của Nghị định số 37./.

ThS. NGUYỄN NHẬT KHANH

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Theo: Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử (http://tapchitoaan.vn).

Dẫn nguồn từ Chuyên trang học luật trực tuyến

[1] Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài Nghiên cứu khoa học cấp trường “Các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt tiền đối với vi phạm hành chính” do Thạc sĩ Nguyễn Nhật Khanh làm chủ nhiệm.
[2] Khoản 2 Điều 86 Luật xử lý VPHC năm 2012.
[3] Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên), “Bình luận khoa học Luật XLVPHC năm 2012” (Tái bản lần thứ 1), Nxb. Hồng Đức, 2017, tr. 591.
[4] Mai Thị Lâm (2016), Thẩm quyền xử phạt VPHC, Luận văn Thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, tr. 29.
[5] Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên), “Bình luận khoa học Luật XLVPHC năm 2012” (Tái bản lần thứ 1), Nxb. Hồng Đức, 2017, tr. 592.
[6] Điều 54 Luật năm 2012.
[7] Khoản 2 Điều 87 Luật năm 2012.
[8] Khoản 2 Điều 123 Luật năm 2012.
[9] M. Quang, Báo Tuổi trẻ online, Ra mắt Cục Cảnh sát giao thông, tại https://tuoitre.vn/ra-mat-cuc-canh-sat-giao-thong-701082.htm, truy cập ngày 06/02/2020.
[10] Việt Hưng, Báo điện tử Công an nhân dân, Giảm 6 Tổng cục, gần 60 đơn vị cấp Cục và gần 300 đơn vị cấp Phòng, tại http://cand.com.vn/Su-kien-Binh-luan-thoi-su/Giam-6-Tong-cuc-gan-60-don-vi-cap-Cuc-va-gan-300-don-vi-cap-Phong-504992/, truy cập ngày 07/02/2020.
[11] Khoản 1 Điều 29 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 45/2016/NĐ-CP).
[12] Khoản 2 Điều 3 Quyết định số 34/2018/QĐ-TTg còn quy định rõ Cục Quản lý thị trường cấp tỉnh trực thuộc Tổng cục Quản lý thị trường gồm: Cục Quản lý thị trường tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Cục Quản lý thị trường liên tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Còn Đội Quản lý thị trường cấp huyện trực thuộc Cục Quản lý thị trường cấp tỉnh gồm: Đội Quản lý thị trường huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; Đội Quản lý thị trường liên huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; Đội Quản lý thị trường chuyên ngành; Đội Quản lý thị trường cơ động.
[13] Điều 21 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 quy định cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao gồm Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Bộ máy giúp việc; Cơ sở đào tạo, bồi dưỡng. Tòa án nhân dân tối cao có Chánh án, các Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án, công chức khác, viên chức và người lao động.
[14]Điều 30, Điều 33, Điều 35 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014.
[15] Khoản 2 Điều 87 Luật năm 2012.
[16] Cao Vũ Minh (2019), “Những nội dung cần sửa đổi trong Luật XLVPHC năm  2012”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1 (369).
[17] Nguyễn Cảnh Hợp (Chủ biên), “Bình luận khoa học Luật XLVPHC năm 2012” (Tái bản lần thứ 1), Nxb. Hồng Đức, 2017, tr. 593.
[18] Công văn số 1734/UBND-TH ngày 18/5/2015 của Chủ tịch UBND tỉnh Long An về việc ủy quyền điều hành, xử lý công việc của UBND tỉnh.
[19] Thông báo số 07/TB-UBND, Thông báo số 08/TB-UBND, Thông báo số 09/TB-UBND ngày 12/01/2015 của Chủ tịch UBND huyện Phù Cát, tỉnh Bình Định về giao quyền xử lý VPHC cho các Phó chủ tịch UBND huyện gồm Lương Ngọc Anh, Phạm Ngọc Trình, Nguyễn Huỳnh Huyện.
[20] Quyết định số 3369/QĐ-CTUBND ngày 20/11/2015 của Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa về giao quyền xử phạt VPHC và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt VPHC.
[21] Khoản 3 Điều 4 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP.

[22] Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.
Cần hiến định nguyên tắc tổ chức Tòa án Nhân dân

Cần hiến định nguyên tắc tổ chức Tòa án Nhân dân
7 năm trước #Other

Một trong những điểm mới rất có ý nghĩa là Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 đã đặt ra nguyên tắc mang tính chất căn bản và nền tảng cho việc tổ chức Tòa án nhân dân. Theo nguyên tắc này, các Tòa án nhân dân phải được tổ chức để đảm bảo sự độc lập và theo thẩm quyền xét xử chứ không theo đơn vị hành chính như trước đây. Tuy nhiên, nguyên tắc này cần phải được hiến định thay vì luật định như hiện nay. Bên cạnh đó, nội dung cả nguyên tắc này cũng cần phải được hoàn thiện.

1. MỘT SỐ ĐIỂM MỚI VỀ TÒA ÁN NHÂN DÂN TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013

1.1 Về vị trí, vai trò của Tòa án nhân dân

Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tòa án nhân dân (TAND) là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. Quy định này xác định vị trí, vai trò của TAND trong bộ máy nhà nước. Với tính chất là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, TAND được phân công thực hiện quyền tư pháp. Trong các bản Hiến pháp trước đây, chỉ mới có quyền lập pháp được xác định là do Quốc hội thực hiện, còn Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và TAND (cùng với Viện kiểm sát nhân dân) thực hiện quyền tư pháp thì chỉ mới dừng lại là quan điểm học thuật. Quy định mới này của Hiến pháp năm 2013 đã xác định một cách rõ ràng các chủ thể thực hiện quyền lực nhà nước, áp dụng nguyên tắc tổ chức thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013).

1.2 Về hệ thống tổ chức TAND

Hiến pháp năm 2013 chỉ định danh duy nhất TAND tối cao, các cơ quan xét xử còn lại trong hệ thống TAND chỉ được xác định là “tòa án khác”, chứ không nêu rõ như Hiến pháp năm 1992. Quy định theo hướng mở này được lý giải là nhằm đảm bảo tính khái quát và ổn định của Hiến pháp[1] và, hướng đến việc chuyển đổi mô hình tổ chức Tòa án (TA) theo đơn vị hành chính sang mô hình theo cấp xét xử, để thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp của Bộ Chính trị được nêu ra trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005[2]. Ngoài ra, thẩm quyền thành lập các TA đặc biệt của Quốc hội cũng không còn được duy trì. Điều này đồng nghĩa với việc trong hệ thống TAND của nước ta sẽ không có TA đặc biệt.

1.3 Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của TAND

Hiến pháp năm 2013 đưa ra một số thay đổi rất đáng kể liên quan đến nguyên tắc tổ chức và hoạt động của TAND, cụ thể như sau:
Một là, Hiến pháp vẫn khẳng định nguyên tắc có Hội thẩm tham gia xét xử nhưng đã thu hẹp phạm vi lại. Hội thẩm chỉ tham gia xét xử sơ thẩm[3], không tham gia vào xét xử phúc thẩm như quy định trước đây[4]. Bên cạnh đó, không phải tất cả các Hội đồng xét xử sơ thẩm đều có Hội thẩm. Hiến pháp xác định trong trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn sẽ không có Hội thẩm.
Hai là, thủ tục rút gọn đã được hiến định (tại khoản 4 Điều 103; trước đó, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã quy định về thủ tục này).
Ba là, Hiến pháp đã hiến định mô hình tranh tụng trong hoạt động tố tụng ở nước ta (khoản 5 Điều 103).
Bốn là, không còn duy trì quy định “bảo đảm cho công dân nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thuộc các dân tộc quyền dùng tiếng nói và chữ viết của dân tộc mình trước Toà án”. Điều này là phù hợp quy định của khoản 3 Điều 5 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, tất cả các quyền liên quan đến dân tộc đều được Nhà nước đảm bảo, chứ không chỉ trước TA.

2. NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN

Nhằm cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về TAND, ngày 24/11/2014 Quốc hội khóa XIII đã ban hành Luật tổ chức Tòa án nhân dân (Luật TC TAND 2014). Theo đó, các nội dung hiến định mang tính chất cơ bản, nền tảng có liên quan đến TA và hoạt động xét xử đều được cụ thể hóa trong Luật. Tuy nhiên, Luật TC TAND 2014 không chỉ cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp năm 2013, học luật mà còn đặt ra quy định mới, mang tính chất nguyên tắc cho tổ chức TAND. Cụ thể, quy định của Điều 5 “Các TAND được tổ chức độc lập theo thẩm quyền xét xử” là một quy định mới hoàn toàn so với Hiến pháp năm 2013.
Xem xét điều luật này dưới góc độ lịch sử, trong mối quan hệ với Hiến pháp và ý nghĩa về mặt nội hàm thì có rất nhiều nội dung có thể bàn luận.
Trước hết, xét về mặt lịch sử, trong tất cả các bản Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay, quy định về việc tổ chức TA đều được đặt ra nhưng không có bất kỳ quy định nào về nguyên tắc tổ chức như trong Luật TC TAND 2014. Tinh thần chủ đạo của nguyên tắc được xác định trong Luật TC TAND 2014 là việc tổ chức TAND phải độc lập.
Độc lập tư pháp – theo quan điểm của John Ferejohn, Giáo sư Khoa học chính trị Đại học Stanford, phải bao gồm các yếu tố bên trong (internal aspects) và các yếu tố bên ngoài (external aspects)[5]. Yếu tố bên trong yêu cầu về tính độc lập của thẩm phán, trong khi đó yếu tố bên ngoài đòi hỏi sự độc lập về tổ chức của TA. Trước đây, trong các quy định về TA, chúng ta chỉ mới đặt ra nguyên tắc độc lập mang tính chất bên trong có liên quan đến Hội đồng xét xử, khi yêu cầu Thẩm phán và Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Tuy nhiên, Thẩm phán cũng chỉ là một con người nên tính độc lập của họ có thể sẽ bị tác động bởi áp lực và lợi ích vật chất; vì vậy, sự độc lập của thẩm phán cần đến “cái khiên” bảo vệ là sự độc lập của tổ chức (ở đây là sự độc lập của TA).[6] Với vai trò đó, có thể nói, quy định của Điều 5 Luật TC TAND 2014 là một sự hoàn thiện lớn lao đối với tổ chức của ngành TA, tạo ra cơ chế hợp lý, hữu hiệu trong việc bảo vệ các thẩm phán trước những tác động từ bên ngoài trong quá trình thực thi công lý. Nguyên tắc tổ chức độc lập sẽ là nền tảng pháp lý vững chắc giúp nâng tầm vị trí của TAND và Thẩm phán trong mối quan hệ với các cơ quan khác. Ngoài ra việc thực hiện hiệu quả  nguyên tắc này sẽ đưa nền tư pháp Việt Nam tiệm cận hơn với nền tư pháp thế giới.
Thứ hai, trong mối quan hệ với Hiến pháp: hơn là một sự cụ thể hóa, nguyên tắc tổ chức trong Luật TC TAND năm 2014 mang bản chất là sự bổ sung, hoàn thiện cho các quy định mang tính hiến pháp về việc tổ chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, nhìn ở góc ngược lại, quy định “bỏ ngỏ” về các cơ quan TA trong Hiến pháp năm 2013, theo quan điểm của chúng tôi, thể hiện một sự không hợp lý về vai trò của Hiến pháp. Hiến pháp là đạo luật của các nguyên tắc về tổ chức nhà nước nhưng lại không chứa đựng nguyên tắc về tổ chức của cả một hệ thống cơ quan thực hiện một trong ba nhánh quyền lực nhà nước. Biết rằng, việc ban hành Hiến pháp mới là để thể chế hóa quan điểm của Đảng về các nhiệm vụ trọng tâm trong Chiến lược cải cách tư pháp, nên, theo giải trình của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, “không xác định cấp TA cụ thể trong Hiến pháp mà để luật định”[7]. Tuy nhiên, bên cạnh việc không xác định cấp TA cụ thể, việc không quy định nguyên tắc tổ chức TAND trong Hiến pháp năm 2013 là một thiếu sót. Điều này dẫn đến hệ quả là, khi bàn và góp ý về mô hình tổ chức của TAND sẽ được thiết lập trong Luật, các đại biểu Quốc hội, các chuyên gia, nhà khoa học và cả nhân dân không biết căn cứ vào cơ sở hiến định nào để đề xuất. Đến thời điểm hiện nay, mô hình của TAND trong Luật TC TAND năm 2014 là một mô hình rất khác so với mô hình được hình thành trong quá trình dự thảo[8].
Thứ ba,về nội dung của nguyên tắc.Nếu tìm hiểu nội dung của nguyên tắc trên cơ sở xem xét mục đích ban hành Luật TC TAND là để nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng “về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”, trong đó xác định phương hướng tổ chức TA theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm 4 cấp là TAND sơ thẩm khu vực, TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, TAND cấp cao và TAND tối cao,[9] thì có thể khẳng định không có sự lệ thuộc nào giữa yếu tố độc lập và thẩm quyền xét xử, và nguyên tắc tổ chức TAND sẽ bao gồm hai nội dung sau:
Nội dung thứ nhất, yếu tố độc lập là bản chất và yêu cầu cho việc thực hiện quyền tư pháp của TAND, vì vậy, việc tổ chức các TA phải hướng đến việc đảm bảo đạt được mục tiêu này. Cho nên, cụm từ “TAND được tổ chức độc lập” có thể được diễn đạt một cách đầy đủ là: TAND phải được tổ chức theo mô hình nào đó hiệu quả nhất, để đạt được mục tiêu độc lập. Lẽ tất nhiên, tính hiệu quả trong hoạt động của TA không thể được tính toán bằng sự độc lập, mà phải được đo đếm bằng sự chính xác, khách quan và công bằng của các bản án, tuy nhiên, để đạt được kết quả này thì sự độc lập của TA là một thành tố tất yếu. Trên cơ sở này, có thể nói “độc lập” không phải là nguyên tắc tổ chức các TAND, mà thực chất là mục tiêu. Do đó, hiểu một cách đầy đủ và chính xác thì nguyên tắc tổ chức TAND ở đây là “việc tổ chức TAND phải đảm bảo sự độc lập”.
Nội dung thứ hai, “TAND được tổ chức theo thẩm quyền xét xử” sẽ giúp tạo ra một mô hình TAND khác biệt so với trước. Về cơ bản, từ năm 1960 đến trước khi có Luật TC TAND năm 2014 thì hệ thống TA ở nước ta, theo quy định của pháp luật, được tổ chức theo đơn vị hành chính, cụ thể: “Mỗi đơn vị hành chính cấp huyện và cấp tỉnh có một TAND; TAND cấp tỉnh là TA cấp trên trực tiếp của TAND cấp huyện; TAND tối cao là TA cấp trên trực tiếp của TAND cấp tỉnh”.[10] Hiện nay, hệ thống tổ chức của TAND đã được xây dựng thành bốn cấp (trước đây chỉ có ba cấp) với sự xuất hiện của TAND cấp cao (bao gồm ba Tòa, đặt ở ba miền Bắc, Trung, Nam) không gắn với bất kỳ đơn vị hành chính nào. Như vậy, căn cứ vào nội dung này, thẩm quyền xét xử sẽ là cơ sở cho việc tổ chức của các TAND, thẩm quyền khác nhau thì việc tổ chức có thể sẽ khác nhau.

3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VỀ QUY ĐỊNH NGUYÊN TẮC TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN

3.1 Hiến định nguyên tắc tổ chức TAND

Hiến pháp năm 2013 không có bất kỳ quy định nào về mô hình tổ chức của TAND. Điều này dẫn đến hệ quả là, ở khía cạnh tổ chức, giữa Hiến pháp năm 2013 và Luật TC TAND năm 2014 không có sự kết nối. Vì vậy, chúng tôi cho rằng, cần chuyển quy định của Điều 5 Luật TC TAND năm 2014 thành một nội dung trong Hiến pháp năm 2013. Sự cần thiết của việc hiến định nguyên tắc tổ chức TAND có thể được minh chứng bằng lập luận sau:
–   Thứ nhất, Hiến pháp với bản chất pháp lý là đạo luật cơ bản của Nhà nước, nên cần thiết phải quy định những nội dung mang tính chất căn bản và chủ đạo nhất[11]. Dưới góc nhìn này thì rõ ràng nguyên tắc tổ chức của TAND là nội dung mang tính chất cơ bản, chứa đựng tinh thần chủ đạo cho việc hình thành toàn bộ hệ thống TA, nên phải được đưa vào Hiến pháp.
–   Thứ hai, quy định chủ yếu của Hiến pháp là các vấn đề về tổ chức nhà nước, trong đó nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước và các cơ quan nhà nước là nội dung không thể thiếu[12]. Chính vì lẽ đó, nguyên tắc tổ chức của một cơ quan nhà nước, bao gồm cả TAND, nếu được thiết lập, thì cũng phải được hiến định chứ không chỉ pháp định.
–   Thứ ba, việc đưa nguyên tắc tổ chức TAND vào Hiến pháp sẽ giúp nâng tầm giá trị về mặt pháp lý, ý nghĩa về mặt chính trị đối với quy định này. Từ đó, việc đảm bảo thực thi và tôn trọng đối với nguyên tắc này cũng sẽ được tăng cường.
Ngoài ra, Hiến pháp “là nền tảng pháp lý, căn cứ chủ đạo đối với việc ban hành toàn bộ các văn bản pháp lý khác của Nhà nước” nên có tính ổn định nhất so với các văn bản pháp luật khác[13]. Điều này sẽ giúp cho nguyên tắc tổ chức TAND bền vững, tạo cơ sở lâu dài cho việc tổ chức, giúp hoạt động xét xử của TAND có hiệu quả hơn.

3.2 Xác định rõ nội hàm của nguyên tắc

Bất kỳ một quy định nào của luật thành văn cũng đều phải được thể hiện ra ngoài bằng câu chữ, nên cần thiết phải có sự tương thích giữa tinh thần của quy định và ý nghĩa về mặt ngôn ngữ của câu chữ. Do đó, nguyên tắc này cần thiết phải được điều chỉnh lại để đảm bảo sự thống nhất. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị nguyên tắc tổ chức TAND cần được quy định theo một trong các cách sau:
“Các TAND được tổ chức độc lập, theo thẩm quyền xét xử”, hoặc
“Các TAND được tổ chức độc lập và theo thẩm quyền xét xử”, hoặc
“Các TAND được tổ chức theo thẩm quyền xét xử và đảm bảo sự độc lập”.
Tóm lại, những thay đổi trong quy định của Hiến pháp năm 2013 và sự hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật có liên quan đến TAND đã tạo nền tảng pháp lý vững chắc hơn cho việc thực hiện các mục tiêu trong Chiến lược cải cách tư pháp. Một trong những điểm mới rất có ý nghĩa là Luật TC TAND năm 2014 đã đặt ra nguyên tắc mang tính chất căn bản và nền tảng cho việc tổ chức TAND. Theo nguyên tắc này, các TAND phải được tổ chức để đảm bảo sự độc lập và theo thẩm quyền xét xử chứ không theo đơn vị hành chính như trước đây. Tuy nhiên, hạn chế của nguyên tắc là chỉ được quy định trong Luật, nội dung diễn đạt khá mơ hồ khiến người đọc có thể hiểu nhầm. Do đó, để nâng tầm giá trị pháp lý, tạo cơ sở gốc, đúng với bản chất của một nguyên tắc tổ chức nhà nước, thì cần thiết phải hiến định và thay đổi câu chữ trong quy định về nguyên tắc tổ chức TAND, nhằm thể hiện chính xác tinh thần cải cách mà chúng ta hướng tới./.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
2. Hiến pháp năm 1992
3. Hiến pháp năm 2013
4. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003
5. Luật TC TAND năm 2014
6. Amy Hackney Blackwell, The essential law dictionary, Spinx Publishing, 2008, 1st ed, Canada
7. Đặng Minh Tuấn và Nguyễn Ngọc Chí, TAND và Viện kiểm sát nhân dân, trong Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2003, Nguyễn Đăng Dung, Trịnh Quốc Toản và Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên), Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội,2016,
8. Đào Trí Úc, Hiến pháp trong đời sống xã hội và quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 17/2010
9. John Ferejohn, Independent judges, dependent judiciary: Explaining judicial independence, Southern California Law Review, Vol. 72:353 1999
10. Nguyễn Đăng Dung, Hiến pháp đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia, trong Giáo trình luật hiến pháp Việt Nam, Nguyễn Đăng Dung và Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên), Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2013,
11. Nguyễn Đăng Dung, Tòa án nhân dân, trong Giáo trình luật hiến pháp Việt Nam, Nguyễn Đăng Dung và Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên), Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2013,
12. Nguyễn Văn Sáu và Trần Văn Thắng, Mối quan hệ giữa nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước với tổ chức bộ máy nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11/2005
13.Trần Văn Độ, TAND trong Hiến pháp năm 2013, trong Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013, Viện Chính sách công và Pháp luật, Nxb. Lao động Xã hội, Hà Nội, 2014.
14. Trương Hòa Bình, Độc lập tư pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm cho Tòa án thực hiện đúng đắn quyền tư pháp,
Báo điện tử Nhân dân, 2014, http://www.nhandan.com.vn/chinhtri/item/24267802-doc-lap-tu-phap-trong-nha-nuoc-phap-quyen-xhcn-bao-dam-cho-toa-an-thuc-hien-dung-dan-quyen-tu-phap.html, truy cập ngày01/11/2018
15. Đinh Văn Quế, Một số vấn đề về mô hình tổ chức TAND theo yêu cầu cải cách tư pháp, Trang thông tin điện tử Viện kiểm sát nhân dân tối cao, http://vksndtc.gov.vn/khac-126, truy cập ngày 07/11/2018.

[1] Trần Văn Độ, TAND trong Hiến pháp năm 2013, trong Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 do Viện Chính sách công và Pháp luật biên soạn, Nxb. Lao động Xã hội, Hà Nội, 2014, tr. 500.
[2] Đặng Minh Tuấn và Nguyễn Ngọc Chí, TAND và Viện kiểm sát nhân dân, trong Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2003, Nguyễn Đăng Dung, Trịnh Quốc Toản và Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên), Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2016, tr. 321.
[3] Khoản 1, Điều 103, Hiến pháp năm 2013.
[4] Xem Điều 244 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003.
[5] John Ferejohn, Independent judges, dependent judiciary: Explaining judicial independence, Southern California Law Review, Vol. 72:353 1999, p.353.
[6] John Ferejohn, Independent judges, dependent judiciary: Explaining judicial independence, Southern California Law Review, Vol. 72:353 1999, p.353.
[7] Tờ trình số 194/TTr-UBDTSĐHP ngày 19/10/2012 của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.
[8] Xem các bản Dự thảo Luật TC TAND lần 2, 3 và 4 tại Trang Thông tin điện tử Dự thảo Online, http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=749&TabIndex=1&LanID=912, truy cập ngày 01/11/2018.
[9] Tờ trình số 02/TTr-TANDTC ngày 31/3/2014 của TAND tối cao về Dự án Luật TC TAND (sửa đổi).
[10] Đinh Văn Quế, Một số vấn đề về mô hình tổ chức TAND theo yêu cầu cải cách tư pháp, Trang thông tin điện tử Viện kiểm sát nhân dân tối cao, http://vksndtc.gov.vn/khac-126, truy cập ngày 07/11/2018.
[11] Đào Trí Úc, Hiến pháp trong đời sống xã hội và quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 17/2010.
[12] Nguyễn Đăng Dung, Hiến pháp – đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia, trong Giáo trình luật hiến pháp Việt Nam, Nguyễn Đăng Dung và Đặng Minh Tuấn (đồng chủ biên), Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2013, tr. 72.

[13] Đào Trí Úc, Hiến pháp trong đời sống xã hội và quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 17/2010.

(Tác giả: ThS. Đinh Thanh Phương – Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ.)

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 2+3/2019.)

Bàn về thẩm quyền giải quyết tranh chấp trong trường hợp Tòa án là bị đơn trong vụ án dân sự

Bàn về thẩm quyền giải quyết tranh chấp trong trường hợp Tòa án là bị đơn trong vụ án dân sự
7 năm trước #Dân sự

Bài viết phân tích, đánh giá quy định của pháp luật tố tụng dân sự về căn cứ chuyển đơn khởi kiện trong trường hợp vụ việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ khi Tòa án là bị đơn trong vụ án dân sự, từ đó nêu ra thực trạng của pháp luật tố tụng dân sự, thực tiễn áp dụng và đề xuất giải pháp hoàn thiện.
Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là một trong những nguyên tắc hiến định [1]. Cụ thể hóa nguyên tắc hiến định này, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (TAND) năm 2014 [2] và Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 [3] đã dành riêng một điều luật để quy định về nguyên tắc “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” và mọi hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, trong trường hợp khi Tòa án chính là cơ quan bị yêu cầu bồi thường thiệt hại và cũng chính là cơ quan giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại và tuyên buộc chính mình phải bồi thường hoặc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện, không buộc mình phải bồi thường. Điều này không tránh khỏi sự “hoài nghi” của người yêu cầu bồi thường nói riêng và của cả xã hội nói chung về phán quyết của Tòa án khi “Tòa án lại xử chính mình” – người “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Chính vì vậy, việc nghiên cứu và đề ra giải pháp hoàn thiện quy định về thẩm quyền của Tòa án trong trường hợp này là điều cần thiết.
1.Quy định của pháp luật
Thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ là sự phân định thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ việc dân sự giữa các Tòa án cùng cấp với nhau, được tiến hành trên cơ sở đảm bảo cho việc giải quyết các vụ việc dân sự của Tòa án được thuận lợi, nhanh chóng; tiết kiệm chi phí và tạo sự thuận lợi cho các đương sự tham gia tố tụng, tránh sự chồng chéo trong việc thực hiện thẩm quyền giữa các Tòa án cùng cấp.[4
Thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ bao gồm: Thẩm quyền giải quyết vụ án dân sự và thẩm quyền giải quyết việc dân sự được quy định tại Điều 39 của BLTTDS năm 2015.
Đối với thẩm quyền giải quyết việc dân sự, do có sự khác nhau về đặc điểm, tính chất, quyền và lợi ích được bảo vệ của từng đối tượng người yêu cầu, người bị yêu cầu nên BLTTDS năm 2015 đã quy định cụ thể về Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với từng loại yêu cầu cụ thể.
Đối với thẩm quyền giải quyết vụ án dân sự, tố tụng dân sự cũng đảm bảo nguyên tắc tự định đoạt của đương sự khi cho phép các bên đương sự có quyền thỏa thuận với nhau bằng văn bản yêu cầu Tòa án nơi nguyên đơn cư trú, làm việc nếu nguyên đơn là cá nhân hoặc Tòa án nơi có trụ sở của nguyên đơn nếu nguyên đơn là cơ quan, tổ chức giải quyết. Tuy nhiên, sự thỏa thuận đó không được trái với quy định của BLTTDS về thẩm quyền theo cấp Tòa án. Đối với các tranh chấp có đối tượng [5] tranh chấp là bất động sản thì chỉ có Tòa án nơi có bất động sản có thẩm quyền giải quyết.
Quy định về thẩm quyền giải quyết vụ án dân sự thường ưu tiên xác định là Tòa án nơi cư trú, làm việc, có trụ sở của bị đơn. Tuy nhiên, do tính chất đặc thù của từng lĩnh vực quan hệ pháp luật dân sự mà thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo lãnh thổ không chỉ quy định trong BLTTDS mà còn được quy định cụ thể trong các luật chuyên ngành. Theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009, Toà án có thẩm quyền giải quyết yêu cầu bồi thường là TAND cấp huyện nơi cá nhân bị thiệt hại cư trú, làm việc, nơi tổ chức bị thiệt hại đặt trụ sở, nơi thiệt hại xảy ra theo sự lựa chọn của người bị thiệt hại hoặc trường hợp khác theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự [6].
Chính vì chủ thể đặc biệt của các loại án này nên quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 đã không thể tránh khỏi các trường hợp Tòa án nơi cá nhân bị thiệt hại cư trú, làm việc hoặc nơi tổ chức bị thiệt hại đặt trụ sở hoặc nơi thiệt hại xảy ra theo yêu cầu của người bị thiệt hại cũng chính là Tòa án bị yêu cầu bồi thường.
Ngày 18/9/2012, TANDTC, VKSNDTC và Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/2012/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP về việc “Hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính”. Theo Thông tư này, trường hợp TAND cấp huyện là Tòa án có trách nhiệm bồi thường thì TAND cấp huyện đó báo cáo TAND cấp trên trực tiếp để TAND cấp trên lấy vụ án lên giải quyết theo thủ tục sơ thẩm. Hướng dẫn này đã phần nào hạn chế được việc Tòa án vừa là cơ quan xét xử vừa là bị đơn trong vụ án ở Tòa án cấp huyện. Tuy nhiên, hướng dẫn này chưa khắc phục được tình trạng tương tự như trên đối với Tòa án cấp tỉnh và Tòa án cấp cao.
Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 có hiệu lực vào ngày 01/7/2018 vẫn chưa khắc phục được hạn chế của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009 như đã phân tích. TAND cấp huyện nơi cư trú, làm việc của người yêu cầu bồi thường hoặc nơi đặt trụ sở của bị đơn theo lựa chọn của người yêu cầu bồi thường là Tòa án có thẩm quyền xét xử sơ thẩm yêu cầu bồi thường trong trường hợp bị đơn là các cơ quan theo quy định, trong đó bao gồm cơ quan tiến hành tố tụng cấp huyện. TAND cấp tỉnh nơi cư trú, làm việc của người yêu cầu bồi thường hoặc nơi đặt trụ sở của cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ gây thiệt hại theo lựa chọn của người yêu cầu bồi thường là Tòa án có thẩm quyền xét xử sơ thẩm yêu cầu bồi thường, trừ trường hợp thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án cấp huyện [7]. Như vậy, TAND cấp huyện và TAND cấp tỉnh vẫn có thể phải xét xử sơ thẩm, TAND cấp cao vẫn có thể phải xét xử phúc thẩm các vụ án yêu bồi thường thiệt hại mà chính mình là bị đơn.
Pháp luật của một số quốc gia trên thế giới cũng có quy định về thẩm quyền giải quyết của Tòa án đối với yêu cầu bồi thường thiệt hại trong hoạt động tố tụng, điển hình như:
Ở Anh, mọi vụ kiện dân sự tiến hành chống lại Nhà nước sẽ do Tòa án cấp cao hoặc Tòa án cấp sơ thẩm giải quyết. Tuy nhiên, có thể chuyển vụ kiện từ Tòa án cấp sơ thẩm lên Tòa án cấp cao hoặc chuyển vụ kiện từ Tòa án cấp cao xuống Tòa án cấp sơ thẩm nếu có đủ điều kiện. Riêng đối với việc chuyển vụ kiện từ Tòa án cấp cao xuống Tòa án cấp sơ thẩm sẽ chỉ được thực hiện với sự chấp thuận của Nhà nước.[8]
Ở Nhật Bản, việc đề nghị đền bù thiệt hại hình sự sẽ được đệ trình lên Toà án ra quyết định “vô tội”.[9]
Ở Hàn Quốc, để xem xét vụ việc có đơn yêu cầu đòi bồi thường kiện Nhà nước hoặc chính quyền địa phương, một Hội đồng Trung ương được thành lập ở Bộ Tư pháp, một Hội đồng Đặc biệt được thành lập ở Bộ Quốc phòng để xem xét đơn yêu cầu bồi thường đối với thiệt hại do các quân nhân hoặc công chức quốc phòng gây ra cho người khác. Hội đồng Trung ương và Hội đồng Đặc biệt thành lập một Hội đồng cấp Quận huyện theo các điều kiện được quy định tại Sắc luật của Tổng thống. Hội đồng Trung ương, Hội đồng Đặc biệt và Hội đồng cấp Quận huyện được bố trí chỗ làm việc theo quyết định của Bộ trưởng Tư pháp. Mỗi Hội đồng có Chủ tịch chịu trách nhiệm kiểm soát chung.[9]
Ở Trung Quốc, TAND trung cấp trở lên thành lập Hội đồng bồi thường, thành phần gồm ba đến bảy thẩm phán. Hội đồng bồi thường ra quyết định bồi thường, thực hiện nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số. Quyết định bồi thường của Hội đồng bồi thường là quyết định có hiệu lực pháp luật, buộc phải thực hiện.[10]
2. Thực tiễn áp dụng
Vụ án thứ nhất: Tranh chấp dân sự về bồi thường thiệt hại cho người bị kết án oan trong hoạt động tố tụng hình sự, giữa nguyên đơn bà Phan Thị Kim P với bị đơn TAND huyện T, tỉnh Đ.
Ngày 27/7/1998, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 652/QĐ-TTg về việc giao đất để xây dựng cơ sở hạ tầng khu dân cư và chợ mới thị tứ Trường Xuân (xã T, huyện T, tỉnh Đ) với diện tích thu hồi là 98.536m2. Ủy ban nhân dân tỉnh Đ ban hành Quyết định số 478/QĐ-UB-CH phê duyệt chi tiết khu Trung tâm thương mại xã T, huyện T. Căn cứ vào hồ sơ kỹ thuật, mặc dù ranh giới quy hoạch còn cách đất của gia đình bà Phan Thị Kim P khoảng 55m, nhưng Ủy ban nhân dân huyện T vẫn cưỡng chế thu hồi diện tích 11.200m2, thửa số 18, tờ bản đồ số 11, tại xã TL (xã T) thuộc quyền sử dụng của cha bà là ông Phan Văn B. Bà P đã khiếu nại, phản đối thì bị Công an, Viện Kiểm sát huyện T khởi tố, bắt giam. Sau đó, TAND huyện T xét xử và xử phạt bà P 12 tháng tù giam về tội “Chống người thi hành công vụ”. Cho rằng mình bị oan nên bà P đã khiếu nại. Ngày 19/01/2013, Công an huyện T ban hành Quyết định đình chỉ điều tra bị can số 01. Tại Quyết định tái thẩm số 11/2015/DS-TT ngày 18/11/2015 của Ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao tại Thành phố H đã xác định bà P không phạm tội. Vì vậy, bà P đã nộp đơn khởi kiện đến TAND huyện T yêu cầu TAND huyện T bồi thường thiệt hại do bị kết án oan với số tiền tổng cộng là 2.181.413.900 đồng.
Vụ án sau đó được TAND tỉnh Đ lấy lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm. Tại Bản án dân sự sơ thẩm số 02/2017/DS-ST ngày 13/3/2017, TAND tỉnh Đ đã quyết định: Chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện của bà Phan Thị Kim P về bồi thường thiệt hại cho người bị kết án oan trong hoạt động tố tụng hình sự. Không đồng ý với bản án sơ thẩm, ngày 23/7/2017, bà P đã kháng cáo lên TAND cấp cao tại Thành phố H. Ngày 06/11/2017, TAND cấp cao tại Thành phố H đã xét xử phúc thẩm và không chấp nhận kháng cáo của bà P. [11]
Vụ án thứ hai: Tranh chấp dân sự về bồi thường thiệt hại cho người bị kết án oan trong hoạt động tố tụng hình sự, giữa nguyên đơn bà Nguyễn Ánh M với bị đơn TAND tỉnh C.
Ngày 12/8/2005, Cơ quan Cảnh sát điều tra Công an huyện T, tỉnh C khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với bà Nguyễn Ánh M về tội “Lừa đảo chiếm đoạt tài sản”. Ngày 19/10/2007, TAND tỉnh C xét xử, tuyên phạt bà M 15 năm tù về tội “Lạm dụng tín nhiệm chiến đoạt tài sản”. Sau đó, Tòa phúc thẩm TANDTC tại Thành phố H xét xử phúc thẩm đã hủy toàn bộ bản án sơ thẩm, giao hồ sơ cho Viện kiểm sát nhân dân tỉnh C giải quyết theo thủ tục chung. Ngày 24/02/2010, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh C đình chỉ vụ án. Bà M khởi kiện đến TAND thành phố C, tỉnh C yêu cầu TAND tỉnh C bồi thường số tiền 1.596.000.000 đồng và xin lỗi công khai tại nơi cư trú. Ngày 28/3/2014, TAND thành phố C mở phiên tòa xét xử Tòa án cấp trên trực tiếp của mình với tư cách là bị đơn trong vụ án dân sự yêu cầu bồi thường thiệt hại và tuyên buộc TAND tỉnh C phải xin lỗi công khai tại nơi cư trú và bồi thường cho bà M số tiền 386.000.000 đồng. Không đồng ý với bản án sơ thẩm, bà M kháng cáo lên TAND tỉnh C. Ngày 27/8/2014, TAND tỉnh C đã xét xử phúc thẩm khi chính mình vừa là người phán quyết, vừa là bị đơn và đã không chấp nhận kháng cáo của bà M, giữ nguyên bản án sơ thẩm. [12]
3. Kiến nghị hoàn thiện
Một thực trạng đang diễn ra hiện nay đối với các vụ án dân sự về yêu cầu bồi thường thiệt hại trong đó chính Tòa án là cơ quan bị yêu cầu bồi thường – đó là Tòa án đã, đang và sắp phải tự xử chính mình.
Về mặt lý thuyết, Hội đồng xét xử xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, nhưng thực tế, họ cũng chính là người đang công tác tại Tòa án bị yêu cầu bồi thường thiệt hại, họ có thể có mối quan hệ đồng nghiệp thân thiết với chính người hoặc cơ quan thi hành công vụ gây ra thiệt hại hoặc bị chi phối bởi sự lãnh đạo, chỉ đạo của người đứng đầu Tòa án bị yêu cầu bồi thường. Mặt khác, Tòa án giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại lại tuyên buộc chính mình phải bồi thường hoặc không chấp nhận yêu cầu khởi kiện, không buộc mình phải bồi thường. Điều này không tránh khỏi tâm lý “hoài nghi” của người yêu cầu bồi thường nói riêng và của cả xã hội nói chung về phán quyết của Tòa án khi “Tòa án lại xử chính mình” như vụ án thứ hai nêu trên.
Theo quy định của Thông tư liên tịch số 01/2012/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 18/9/2012, nếu Tòa án cấp huyện có trách nhiệm bồi thường thì Tòa án cấp huyện phải báo cáo Tòa án cấp tỉnh để lấy vụ án đó lên giải quyết theo thủ tục sơ thẩm [13]. Đây là quy định tiến bộ, đảm bảo sự khách quan, vô tư của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án dân sự về yêu cầu bồi thường thiệt hại khi chính Tòa án cấp huyện là cơ quan bị yêu cầu bồi thường. Tuy nhiên, Thông tư này chỉ hướng dẫn đối với vụ án dân sự về yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật khi tiến hành các hoạt động tố tụng dân sự, tố tụng hành chính. Yêu cầu bồi thường thiệt hại thuộc các trường hợp khác cũng có thể áp dụng tinh thần của Thông tư này như trường hợp vụ án thứ nhất đã nêu. Cho nên, nếu trường hợp Tòa án cấp tỉnh hoặc Tòa án cấp cao cũng chính là cơ quan bị yêu cầu thì chưa có hướng khắc phục. Vậy để đảm bảo sự vô tư, khách quan trong khi làm nhiệm vụ, tránh sự hoài nghi của chính người yêu cầu và xã hội, thì Tòa án cấp tỉnh hay Tòa án cấp cao sẽ phải báo cáo cho Tòa án cấp nào và Tòa án cấp nào sẽ có thẩm quyền lấy vụ án lên để giải quyết. Trong khi đó, theo quy định của Luật Tổ chức TAND năm 2014, TAND cấp cao không có thẩm quyền xét xử sơ thẩm [13].
Việc giao vụ án yêu cầu bồi thường mà Tòa án cấp cao là bị đơn cho chính Tòa án cấp tỉnh thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án cấp cao giải quyết cũng là một bất cập. Vì Tòa án cấp tỉnh cũng sẽ bị chi phối bởi Tòa án cấp trên trực tiếp chính là bị đơn trong vụ án. Do đó cũng có thể không đảm bảo tính khách quan khi đưa ra phán quyết.
Qua tham khảo các quy định của pháp luật một số nước trên thế giới, đối chiếu với tình hình thực tiễn ở Việt Nam hiện nay – trong giai đoạn tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả [14], tác giả kiến nghị trước hết nên xem xét quy định Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án dân sự về yêu cầu bồi thường trong một số trường hợp đặc biệt theo hướng:
– Trường hợp Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết vụ án cũng chính là Tòa án có trách nhiệm bồi thường, thì Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện có văn bản báo cáo Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh để ra quyết định giao cho một Tòa án nhân dân cấp huyện lân cận, thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân cấp tỉnh đó giải quyết theo thủ tục sơ thẩm.
– Trường hợp Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết vụ án cũng chính là Tòa án có trách nhiệm bồi thường, thì Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh có văn bản báo cáo Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao để ra quyết định giao cho một Tòa án nhân dân cấp tỉnh lân cận, thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân cấp cao đó giải quyết theo thủ tục sơ thẩm.
– Trường hợp Tòa án nhân dân cấp cao là Tòa án có trách nhiệm bồi thường, thì Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh nơi cư trú của người yêu cầu bồi thường có văn bản báo cáo Chánh án Tòa án nhân dân tối cao để ra quyết định giao cho một Tòa án nhân dân cấp huyện hoặc cấp tỉnh thuộc phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ của Tòa án nhân dân cấp cao lân cận đó giải quyết theo thủ tục sơ thẩm.
Việc phân công một Tòa án khác có thẩm quyền giải quyết đối với các trường hợp nêu trên phải dựa trên nguyên tắc có lợi nhất cho người yêu cầu về khoảng cách địa lý.
Kết luận. Thiết nghĩ, pháp luật đều luôn hướng tới sự hoàn thiện để có thể theo kịp sự vận động không ngừng của xã hội và nhằm đảm bảo tốt hơn quyền lợi của người dân, đáp ứng yêu cầu mà thực tiễn đặt ra. Tuy nhiên, cũng không thể tránh khỏi những điểm chưa hợp lý – gây nên sự hoài nghi của xã hội, người yêu cầu bồi thường thiệt hại – Tòa án đó vừa là bị đơn, đồng thời cũng vừa là Tòa án có thẩm quyền giải quyết sơ thẩm hoặc Tòa án cấp trên trực tiếp vừa là bị đơn, đồng thời cũng vừa là Tòa án giải quyết phúc thẩm. Vì vậy, trước hết cần sớm hoàn thiện quy định về thẩm quyền giải quyết trong trường hợp Tòa án là bị đơn trong vụ án dân sự. Điều này tất yếu dẫn đến việc phải sửa đổi, bổ sung các văn bản luật có liên quan để đảm bảo sự thống nhất với nhau như: Luật Tổ chức TAND năm 2014 và Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 về thẩm quyền của Tòa án đối với trường hợp đặc thù này. Và trong tương lai xa hơn, các nhà làm luật nước ta cũng nên xem xét hướng đến một mô hình, một thiết chế độc lập như ở Hàn Quốc sẽ đảm bảo được sự độc lập, vô tư, khách quan hơn khi giải quyết các vụ việc mà Tòa án là bị đơn trong vụ án dân sự về bồi thường thiệt hại./.
—-
1.Khoản 2 Điều 103 Hiến pháp năm 2013.
2.Điều 9 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014.
3.Điều 12 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.
4.Trường Đại học Luật Hà Nội (2017), Giáo trình Luật Tố tụng dân sự Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, tr. 77.
5.Đối tượng: Là người, vật, hiện tượng mà con người nhằm vào trong suy nghĩ, hành động. (Xem: Viện ngôn ngữ học – Hoàng Phê chủ biên (2016), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, tr. 427).
6.Khoản 1 Điều 23 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009.
7.Điều 53 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.
8. Lê Thái Phương (2017), Tìm hiểu Luật bồi thường nhà nước của Vương quốc Anh, Trang thông tin về bồi thường nhà nước – Bộ Tư pháp: http://btnn.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=181 [Truy cập ngày 09/10/2019]
9.Điều 6 Luật đền bù hình sự Nhật Bản năm 1950. (http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1237&TabIndex=3&TaiLieuID=2037 [Truy cập ngày 09/10/2019])
10.Điều 10 Luật bồi thường nhà nước Hàn Quốc năm 1967 được sửa đổi, bổ sung năm 2005. (Xem Trang thông tin điện tử Dự thảo online: http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1237&TabIndex=3&TaiLieuID=2037 [Truy cập ngày 09/10/2019])
11.Điều 23 Luật Nhà nước bồi thường thiệt hại của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1994. (http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1237&TabIndex=3&TaiLieuID=2040 [Truy cập ngày 09/10/2019])
12.Bản án số 260/2017/DS-PT ngày 06/11/2017 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh về việc “Tranh chấp dân sự về bồi thường thiệt hại cho người bị kết án oan trong hoạt động tố tụng hình sự”.
13.Duy Nhân (2014), Tòa xử chính mình: Làm sao khách quan?, Trang thông tin điện tử Báo Người lao động: https://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/toa-xu-chinh-minh-lam-sao-khach-quan-20140831100205242.htm [Truy cập ngày 09/10/2019]
14. Trong lĩnh vực hình sự, khi vụ án mà bị cáo là Thẩm phán, Kiểm sát viên, Điều tra viên thì Bộ luật Tố tụng hình sự giao quyền cho Tòa án cấp tỉnh là Tòa án có thẩm quyền xét xử sơ thẩm (điểm c khoản 1 Điều 268 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015). Tuy nhiên, trong lĩnh vực dân sự, khi vụ án mà Tòa án cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cấp cao là bị đơn, thì Tòa án đó lại là cơ quan xét xử sơ thẩm hoặc phúc thẩm khi chính mình là bị đơn thì có vẻ chưa phù hợp như đã phân tích. Tuy nhiên, nếu vụ án mà bị cáo là Thẩm phán trung cấp, Thẩm phán cao cấp hoặc Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (những người công tác tại Tòa án nhân dân cấp tỉnh, cấp cao, tối cao và đồng thời họ còn có thể giữ các chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan đó), thì việc giao cho Tòa án cấp tỉnh xét xử sơ thẩm, nếu nơi tội phạm được thực hiện đồng thời là nơi họ đã hoặc đang công tác trước khi thực hiện hành vi phạm tội là vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu thêm để hoàn thiện quy định về thẩm quyền xét xử trong tố tụng hình sự.
15.Điều 29 của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014.
16.Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban chấp hành Trung ương (Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu của Ban chấp hành Trung ương khóa XII).

ThS. ĐỖ THỊ NHUNG (Tòa án nhân dân thị xã Bến Cát, Bình Dương)

Nguồn: Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử (http://tapchitoaan.vn).

Thẩm quyền tổng hợp hình phạt tù có thời hạn của Tòa án cấp huyện

Thẩm quyền tổng hợp hình phạt tù có thời hạn của Tòa án cấp huyện
7 năm trước #Hình sự

Thực tiễn xét xử đã gặp phải một số tình huống vướng mắc liên quan đến mức hình phạt tù có thời hạn mà Tòa án cấp huyện có thẩm quyềntổng hợp trong hoạt động xét xử. Những vướng mắc này đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn, vì vậy trong thực tiễn công tác đã và đang có nhiều quan điểm khác nhau.
Thẩm quyền xét xử của Tòa án các cấp được quy định tại Điều 170 BLTTHS năm 2003 và hiện nay được quy định tại Điều 268 BLTTHS năm 2015. Theo đó, Tòa án cấp huyện chỉ được xét xử sơ thẩmnhững vụ án hình sự về tội ít nghiêm trọng, tội phạmnghiêm trọng và tội phạm rất nghiêm trọng, trừ những tội phạm được quy định tại các điểm a,b,c,d khoản 1 Điều 268 BLTTHS. Mức hình phạt tù có thời hạn cao nhất mà Tòa án cấp huyện có thẩm quyền xử phạt người thực hiện hành vi phạm tội là 15 năm tù.

Nhiều quan điểm khác nhau

Để tiện cho việc trao đổi, tác giả xin được nêu một ví dụ cụ thể như sau: Tháng 9 năm 2018, Nguyễn Văn A bị Tòa án huyện B xử phạt 10 năm tù về tội Lừa đảo chiếm đoạt tài sản theo khoản 3 Điều 174 BLHS năm 2015 (Bản án đã có hiệu lực pháp luật). Đến tháng 12 năm 2018 Nguyễn Văn A lại bị VKSND huyện C truy tố ra trước Tòa án huyện C để xét xử về tội Cướp tài sản theo khoản 2 Điều 168 BLHS năm 2015, có mức hình phạt từ 7 đến 15 năm tù.
Sau khi nhận và thụ lý hồ sơ vụ án đã có nhiều quan điểm khác nhau về thẩm quyền xét xử và tổng hợp hình phạt của Tòa án huyện C.
Quan điểm nhứ nhất: Tòa án huyện C vẫn tiến hành xét xử đối với Nguyễn Văn A về tội Cướp tài sảnvà tổng hợp 10 năm tù của bản án về tội Lừa đảo chiếm đoạt tài sản, kể cả trường hợp khi tổng hợp hình phạt của 02 bản án mà mức hình phạt chung bị cáo A phải chấp hành trên 15 năm tù, thì cũng không bị coi là vi phạm về thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện.
Lập luận của quan điểm thứ nhất là: Thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện được xác định theo tội danh, điều khoản, mức hình phạt mà bị cáo A bị VKSND huyện C truy tố để xét xử. Còn việc tổng hợp hình phạt của bản án do Tòa án huyện B xét xử đã có hiệu lực pháp luật chỉ là tổng hợp hình phạt mang tính số học, không căn cứ vào hình phạt chung sau khi đã tổng hợp để xác định thẩm quyền của Tòa án cấp huyện.

TAND huyện Chợ Mới, Bắc Kạn xét xử vụ án hình sự – Ảnh: Nguyễn Triệu Giang
TAND huyện Chợ Mới, Bắc Kạn xét xử vụ án hình sự – Ảnh: Nguyễn Triệu Giang

Quan điểm thứ hai cho rằng: Tòa án huyện C vẫn tiến hành thụ lý, xét xử Nguyễn Văn A về tội cướp tài sản theo khoản 2 Điều 168 BLHS 2015 mà không tiến hành tổng hợp hình phạt 10 năm tù của bản án do Tòa án huyện B xét xử. Vì khi tổng hợp hình phạt của cả 2 bản án thì mức hình phạt chung bị cáo A phải chịu sẽ vượt quá mức tối đa hình phạt tù có thời hạn 15 năm mà Tòa án cấp huyện được quyền xét xử “ giả sử A sẽ bị xử phạt 10 năm tù về tội cướp tài sản, nếu tổng hợp 2 bản án mức hình phạt chung mà Tòa án huyện C buộc A phải chấp hành là 20 năm tù”. Như vậy là vi phạm về thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện. Những người theo quan điểm thứ hai cho rằng cứ xét xử mà không tổng hợp hình phạt của bản án về tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản đã có hiệu lực pháp luật, sau khi xét xử Tòa án huyện C đề nghị Chánh án Tòa án cấp tỉnh của mình tổng hợp hình phạt chung của 2 bản án.
Quan điểm thứ ba cho rằng: Trường hợp này sau khi thụ lý hồ sơ, Tòa án huyện C phải báo cáo và chuyển hồ sơ cho Tòa án cấp tỉnh xét xử mới đúng thẩm quyền.
Lập luận của quan điểm này là, thẩm quyền của Tòa án cấp huyện chỉ được xử hình phạt tù có thời hạn tối đa là 15 năm. Vậy nên, nếu Tòa án huyện C vẫn tiến hành xét xử và tổng hợp hình phạt 10 năm tù của bản án đã có hiệu lực, dẫn đến vi phạm quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện.

Chuyển hồ sơ cho Tòa án cấp tỉnh

Tác giả đồng tình với quan điểm thứ ba với những lập luận sau đây:
Một là, khi nói đến thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện, có nghĩa là chúng ta đang bàn về việc Tòa án cấp huyện được xét xử các loại tội phạm nào, được áp dụng các loại hình phạt nào, mức hình phạt tối đa của các loại hình phạt mà Tòa án cấp huyện có quyền áp dụng đối với người thực hiện hành vi phạm tội. Quyết định tổng hợp hình phạt của nhiều bán án (hoặc nhiều tội) cũng là một hoạt động xét xử. Mà đã coi tổng hợp hình phạt trong quá trình tố tụng là hoạt động xét xử thì vẫn phải tuân thủ quy định tại khoản 1 Điều 268 BLTTHS quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện. Theo đó, mức hình phạt tù có thời hạn mà Tòa án cấp huyện có quyền áp dụng đối với người phạm tội là không được quá 15 năm tù. Nếu bản án của Tòa án cấp huyện áp dụng hình phạt tù có thời hạn đối với người phạm tội có mức tối đa quá 15 năm tù là vi phạm quy định tại khoản 1 Điều 268 BLTTHS. Do đó, tác giả cho rằng lập luận của những người theo quan điểm thứ nhất là thiếu tính chính xác, chưa đúng về mặt lý luận và hiểu không đúng quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án các cấp.
Hai là, nếu Tòa án huyện C vẫn xét xử về hành vi cướp tài sản nhưng không tổng hợp hình phạt của bản án đã có hiệu lực pháp luật mà đề nghị Chánh án Tòa án cấp tỉnh tổng hợp của hai bản án cũng không hợp lý, vì theo quy định tại khoản 1 Điều 56 BLHS thì “trong trường hợp một người đang phải chấp hành hình phạt của một bán án mà lại bị xét xử về tội đã phạm trước khi có bản án này, thì Tòa án quyết định hình phạt đối với tội đang bị xét xử, sau đó quyết định hình phạt chung theo quy định tại Điều 55 của bộ luật này. Thời gian đã chấp hành hình phạt của bản án trước được trừ vào thời hạn chấp hành hình phạt chung”.
Như vậy, nếu trường hợp khi xét xử A về tội cướp tài sản mà không tiến hành tổng hợp hình phạt 10 năm tù về tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản đã có hiệu lực pháp luật là không đúng theo quy định tại khoản 1 Điều 56 BLHS. Hơn nữa, nếu thực hiện theo quan điểm thứ hai, thì đây cũng chỉ là giải pháp tình thế mà không thể áp dụng lâu dài vì không bảo đảm tuân thủ của quy định của BLHS.
Ba là, nếu Tòa án huyện C vẫn tiến hành xét xử A về tội cướp tài sản nhưng không tiến hành tổng hợp hình phạt 10 năm tù của bản án đã có hiệu lực pháp luật, sau đó đề nghị Chánh án Tòa án cấp tỉnh tổng hợp hình phạt của 2 bản án (giả sử hình phạt chung là 20 năm tù như đã nêu), điều này sẽ tiếp tục nảy sinh vướng mắc về thẩm quyền ra quyết định thi hành án. Vì theo quy định tại khoản 1 Điều 364 BLTTHS 2015 thì “Chánh án toà án đã xét xử sơ thẩm có thẩm quyền ra quyết định thi hành án…”, mà thẩm quyền xét xử của Tòa án cấp huyện được áp dụng tối đa không qúa 15 năm tù. Vậy thì Chánh án Tòa án cấp huyện có thẩm quyền ra quyết định thi hành án theo quyết định tổng hợp hình phạt của Chánh án tỉnh với mức hình phạt là 20 năm tù hay không? Mặt khác Chánh án Tòa án cấp huyện (Tòa án xét xử sơ thẩm) có thẩm quyền ra quyết định thi hành án theo quyết định tổng hợp hình phạt của Chánh án cấp tỉnh hay không? Đây là những vấn đề mà hiện này chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể.
Bốn là, theo quy định tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 02/2010/NQ-HĐTP ngày 22/10/2010 thì “Trường hợp bị cáo bị truy tố về một hoặc một số tội thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án nhân dâncấp huyện mà khi thụ lý vụ án xét thấy bị cáo đã bị áp dụng hình phạt tù chung thân hoặc tử hình tại một bản án khác và bản án đó đã có hiệu lực pháp luật thì Toà án nhân dân cấp huyện phải báo cáo với Toà án nhân dân cấp tỉnh để Toà án nhân dân cấp tỉnh thống nhất với Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh rút hồ sơ vụ án lên để truy tố, xét xử ở cấp tỉnh.”. Mặc dù, hướng dẫn này chỉ quy định trường hợp bị cáo đã bị áp dụng hình phạt tử hình hoặc chung thân thì Tòa án cấp huyện phải báo cáo, đề nghị VKS và Tòa án cấp tỉnh rút hồ sơ lên để truy tố, xét xử theo thẩm quyền nhưng là định hướng quan trọng.
Năm là, theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 268 BLTTHS thì “Vụ án hình sự thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án quân sự khu vực nhưng có nhiều tình tiết phức tạp khó đánh giá, thống nhất về tính chất vụ án hoặc liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành; vụ án mà bị cáo là Thẩm phán, Kiểm sát viên, Điều tra viên, cán bộ lãnh đạo chủ chốt ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, người có chức sắc trong tôn giáohoặc có uy tín cao trong dân tộc ít người”.
Tuy các quy định nêu trên chưa cụ thể, tuy nhiên chúng ta có thể vận dụng quy định tại điểm này để đề nghị Tòa án cấp tỉnh rút hồ sơ vụ án để xét xử khi thụ lý vụ án Tòa án cấp huyện xét thấy nếu tiến hành xét xử sẽ vi phạm quy định về thẩm quyền xét xử và điều này cũng phù hợp với việc ra quyết định thi hành án hình sự. Mặc dù không có quy định Chánh án Tòa án huyện được ra quyết định thi hành án hình phạt tù đến bao nhiêu năm, song căn cứ thẩm quyền xét xử thì Tòa án huyện chỉ được xét xử đối với những loại án có mức hình phạt đến 15 năm. Do đó, mặc định Chánh án huyện cũng chỉ có thể ra quyết định thi hành án tương ứng với mức hình phạt được phép xét xử, còn trên 15 năm sẽ do Chánh án cấp trên ra quyết định.
Trên đây là một số vướng mắc còn có nhiều quan điểm khác nhau về thẩm quyền tổng hợp hình phạt (bao gồm cả tổng hợp hình phạt nhiều bản án và tổng hợp hình phạt nhiều tội) của Tòa án cấp huyện trong quá trình xét xử, cần phải được HĐTP TANDTC hướng dẫn.
Tác giả rất mong nhận được ý kiến trao đổi của quý độc giả, các chuyên gia pháp lý, các đồng nghiệp và Ban biên tập về vấn đề này./.
HÀ QUANG HUY (Phó Chánh Tòa Hình sự TAND tỉnh Bắc Kạn) 
Nguồn: Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử (http://tapchitoaan.vn)

Thẩm quyền lập Biên bản vi phạm hành chính

Thẩm quyền lập Biên bản vi phạm hành chính
7 năm trước #Hành chính

Luật xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC) được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20/6/2012, các quy định về xử phạt vi phạm hành chính của Luật có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2013. Theo quy định của Luật, việc xử phạt vi phạm hành chính phải tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, bao gồm nhiều khâu (bước) khác nhau: Phát hiện hành vi vi phạm hành chính và buộc chấm dứt hành vi vi phạm, lập biên bản vi phạm hành chính; áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt vi phạm hành chính; xem xét, ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính; thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính… (trừ trường hợp xử phạt vi phạm hành chính theo thủ tục không lập biên bản hay còn gọi là thủ tục đơn giản, áp dụng đối với trường hợp xử phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 250.000 đồng đối với cá nhân, 500.000 đồng đối với tổ chức[1]). Lập biên bản vi phạm hành chính là một trong những khâu trong quá trình xử phạt có lập biên bản, hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính. Có thể nói, đây là một trong những khâu quan trọng nhất của quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính, bởi vì, nếu không lập biên bản để ghi nhận, xác định hành vi vi phạm hành chính thì sẽ không có căn cứ để ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 68 Luật XLVPHC thì trong quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải có nội dung liên quan đến biên bản vi phạm hành chính:

1. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải bao gồm các nội dung chính sau đây:
… c) Biên bản vi phạm hành chính…

Kết quả hình ảnh cho lập Biên bản vi phạm hành chính
Theo mẫu quyết định số 02 – Quyết định xử phạt vi phạm hành chính (MQĐ 02) ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính thì tại phần căn cứ ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính phải có biên bản vi phạm hành chính.
Việc lập biên bản vi phạm hành chính nếu không được thực hiện hoặc thực hiện không đúng thẩm quyền pháp luật quy định sẽ dẫn đến hậu quả là quyết định xử phạt vi phạm hành chính được ban hành trái quy định pháp luật vì vi phạm trình tự, thủ tục. Đây cũng là một trong những sai sót thường gặp trong quá trình áp dụng pháp luật về xử lý vi phạm hành chính[2].
Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích, làm rõ các nội dung pháp lý liên quan đến thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhằm bảo đảm tính hợp pháp của việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức liên quan. Trên cơ sở nghiên cứu, tác giả cũng chỉ ra một số bất cập trong các quy định pháp luật hiện hành, đồng thời, kiến nghị, đề xuất hướng xử lý nhằm hoàn thiện hơn nữa các quy định pháp luật về vấn đề này.

1. Những người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính

1.1. Việc quy định các chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính

Điều 4 Luật XLVPHC quy định: “Căn cứ quy định của Luật này, Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước…”.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) thì người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính gồm: “người có thẩm quyền xử phạt, công chức, viên chức và người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân đang thi hành công vụ, nhiệm vụ theo văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản hành chính do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành; người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu và những người được chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu giao nhiệm vụ lập biên bản”.
Theo quy định nêu trên thì người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính gồm 02 loại chủ thể sau đây:
Thứ nhất, là những người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (các chức danh có thẩm quyền xử phạt được quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC).
Thứ hai, là những người không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nhưng được pháp luật trao quyền lập biên bản vi phạm hành chính, gồm: (i) Công chức, viên chức và người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân đang thi hành công vụ, nhiệm vụ; (ii) người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu và những người được chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng, trưởng tàu giao nhiệm vụ lập biên bản.
Đoạn 2 khoản 1 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) cũng quy định: “Các chức danh có thẩm quyền lập biên bản được quy định cụ thể tại các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước”. Quy định này được hiểu là, Chính phủ quy định cụ thể từng chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, tuy nhiên, các chức danh này phải đáp ứng yêu cầu tại khoản 1 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP): Phải là công chức, viên chức hoặc người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân đang thi hành công vụ, nhiệm vụ. Việc quy định rõ chức danh có thẩm quyền lập biên bản có ý nghĩa rất quan trọng để tránh sự lạm dụng, tùy tiện của các lực lượng chức năng khi tham gia xử phạt vi phạm hành chính, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương của quản lý nhà nước. Tuy nhiên, không giống như các chức danh có thẩm quyền xử phạt (tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51), Luật XLVPHC không quy định liệt kê cụ thể các chức danh có thẩm quyền lập biên bản vì trong thực tiễn, lực lượng này rất đông đảo do xử phạt vi phạm hành chính diễn ra trong nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau. Để bảo đảm tính linh hoạt, phù hợp với thực tiễn quản lý nhà nước, tại Điều 4 của Luật XLVPHC, Quốc hội giao Chính phủ quy định cụ thể thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước quy định cụ thể các chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính. Tuy nhiên, hiện nay, một số nghị định của Chính phủ[3] chưa có quy định liệt kê cụ thể các chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước dẫn đến khó khăn, vướng mắc trong việc xác định người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính[4], ví dụ như:
– Điều 101 Nghị định số 174/2013/NĐ-CP ngày 13/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin và tần số vô tuyến điện quy định: “Các chức danh nêu tại các điều 95, 96, 97, 98, 99 và 100 Nghị định này, công chức, viên chức đang thi hành công vụ trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin và tần số vô tuyến điện có quyền lập biên bản vi phạm hành chính theo quy định”.
– Điều 94 Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế quy định:

Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế bao gồm:
1. Người có thẩm quyền xử phạt.
2. Công chức, viên chức thuộc ngành y tế, bảo hiểm xã hội đang thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao…

Trong thời gian tới đây, khi tiến hành sửa đổi, bổ sung, thay thế các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, Chính phủ cần quan tâm, chỉ đạo các bộ, ngành về vấn đề này:
Thứ nhất, yêu cầu các bộ, ngành được giao chủ trì xây dựng, trình Chính phủ ban hành các nghị định sửa đổi, bổ sung, thay thế nêu trên nghiên cứu, chỉnh sửa, bổ sung quy định cụ thể các chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong thực tế xác định người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính.
Thứ hai, yêu cầu Bộ Tư pháp trong quá trình thẩm định, Văn phòng Chính phủ trong quá trình thẩm tra trước khi trình Chính phủ thông qua các nghị định này cần lưu ý vấn đề quy định cụ thể các chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước.

1.2. Việc lập biên bản vi phạm hành chính của một số chức danh cụ thể

a) Đối với chức danh Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành

Trong số các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành là chức danh duy nhất chỉ tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định (trong thời hạn thanh tra). Hết thời hạn thanh tra theo quy định pháp luật thì chức danh này không còn tồn tại. Do vậy, thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính, xử phạt vi phạm hành chính cũng như các vấn đề liên quan đến thẩm quyền lập biên bản và xử phạt vi phạm hành chính của chức danh Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành có nét đặc thù riêng. Cụ thể, theo quy định tại khoản 3a Điều 5 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) thì: Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính thuộc phạm vi, nội dung cuộc thanh tra trong thời hạn thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra. Trường hợp quyết định xử phạt vi phạm hành chính bị khiếu nại thì người ra quyết định thanh tra có trách nhiệm tiếp nhận, giải quyết hoặc chỉ đạo người đã ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính giải quyết theo quy định của pháp luật về thanh tra và khiếu nại.
Trong nhiều trường hợp thực tế, thông thường, sau khi tiến hành việc thanh tra, Đoàn thanh tra chuyên ngành có kết luận thanh tra, trong đó có kết luận chính thức về việc vi phạm hành chính thì Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành mới lập biên bản đối với vụ việc vi phạm hành chính[5], lúc này, thời hạn thanh tra đã hết. Một ví dụ cụ thể: Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành của Sở Tư pháp tỉnh A thực hiện việc thanh tra hoạt động của tổ chức bán đấu giá tài sản. Thời hạn thanh tra là 10 ngày, kể từ ngày 01/8/2018. Tuy nhiên, đến ngày 22/8/2018, sau khi có kết luận thanh tra về hành vi vi phạm hành chính, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành mới lập biên bản vi phạm hành chính và ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với tổ chức bán đấu giá tài sản. Việc lập biên bản vi phạm hành chính và ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính của Trưởng đoàn thanh tra trong trường hợp này là không đúng thẩm quyền pháp luật quy định, việc này lẽ ra phải được thực hiện trong vòng 10 ngày của thời hạn thanh tra, nếu ngoài thời hạn thanh tra thì Đoàn thanh tra chuyên ngành phải chuyển vụ việc cho người có thẩm quyền xử lý. Lúc này, người có thẩm quyền lập biên bản và xử phạt vi phạm hành chính cần ghi căn cứ “kết luận thanh tra” vào phần căn cứ lập biên bản vi phạm hành chính.

b) Đối với chức danh Trưởng đoàn kiểm tra liên ngành

Khoản 5 Điều 30 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định về thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong việc “thành lập đoàn kiểm tra liên ngành để thực hiện kiểm tra liên ngành về tình hình thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong trường hợp quy định tại các điểm b, c và d khoản 2 Điều 21 của Nghị định này”. Tuy nhiên, Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật không có quy định về việc Trưởng đoàn kiểm tra liên ngành được lập biên bản vi phạm hành chính. Do vậy, trên thực tế, trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện hành vi vi phạm hành chính thì đoàn kiểm tra liên ngành cần tham mưu cho người đã ra quyết định thành lập đoàn kiểm tra kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý theo quy định pháp luật.

c) Việc lập biên bản vi phạm hành chính của cấp phó của các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp được cấp trưởng giao quyền xử phạt vi phạm hành chính

Hiện nay, Luật XLVPHC không có quy định cụ thể về việc cấp phó của các chức danh có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp được cấp trưởng giao quyền xử phạt vi phạm hành chính thì có được lập biên bản vi phạm hành chính hay không. Khoản 1 Điều 54 Luật XLVPHC chỉ quy định: Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có thể giao cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính[6]; không quy định cụ thể việc được giao quyền xử phạt thì đương nhiên được giao quyền lập biên bản vi phạm hành chính. Do vậy, trong thực tế, cấp phó được cấp trưởng giao quyền xử phạt vi phạm hành chính rất bị động trong giải quyết công việc, đặc biệt là những trường hợp cấp phó được cấp trưởng giao quyền xử phạt thường xuyên.
Thiết nghĩ, vấn đề này cũng cần phải được lưu ý để sửa đổi, bổ sung trong quá trình xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC sắp tới nhằm kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nảy sinh trong thực tiễn[7].

2. Thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong trường hợp vụ việc có nhiều hành vi vi phạm thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau

Theo quy định tại khoản 1 Điều 58 Luật XLVPHC thì: “Khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản…”.
Khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP cũng quy định: Những người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính (gồm những người có thẩm quyền xử phạt và những người không có thẩm quyền xử phạt) chỉ có quyền “lập biên bản về những vi phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao”. Ví dụ, người có thẩm quyền trong lĩnh vực an toàn thực phẩm đang thi hành công vụ, nhiệm vụ thì có quyền lập biên bản vi phạm trong lĩnh vực an toàn thực phẩm; người có thẩm quyền trong lĩnh vực đất đai thì có quyền lập biên bản về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai… Quy định này nhằm khắc phục sự tuỳ tiện, lạm quyền của người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính khi thi hành công vụ, nhiệm vụ, đồng thời cũng hạn chế đến mức thấp nhất khả năng tranh chấp về thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các lực lượng chức năng trong việc lập biên bản vi phạm hành chính. Mặt khác, chỉ những người có trình độ chuyên môn thuộc lĩnh vực công tác, quản lý của mình mới có điều kiện phát hiện và lập biên bản về vi phạm thuộc lĩnh vực mình phụ trách[8].
Tuy nhiên, đoạn 1 khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) lại quy định khác: “Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhưng không có thẩm quyền xử phạt” chỉ có quyền lập biên bản về những vi phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao. Quy định này dường như chỉ hạn chế quyền lập biên bản của người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhưng không có thẩm quyền xử phạt đối với những hành vi vi phạm hành chính không thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ mà họ được giao và điều này dẫn đến cách hiểu rằng: Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính đồng thời là các chức danh có thẩm quyền xử phạt sẽ đương nhiên được lập biên bản đối với tất cả các hành vi vi phạm hành chính, kể cả những hành vi vi phạm hành chính không thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ mà họ được giao[9].
Về vấn đề này, theo tác giả, cần đặt quy định tại đoạn 1 khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) trong mối liên hệ với với quy định tại đoạn 2 khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP). Toàn bộ khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) quy định về trường hợp vụ việc vi phạm vừa có hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản, vừa có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt hoặc vượt quá thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản (tức là chỉ đề cập đến thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính của các chức danh có thẩm quyền xử phạt đối với vụ việc có nhiều hành vi vi phạm hành chính, trong đó vừa có hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản, vừa có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản; không đề cập thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính của các chức danh có thẩm quyền xử phạt đối với vụ việc có nhiều hành vi vi phạm hành chính mà trong đó không có hành vi vi phạm nào thuộc thẩm quyền xử phạt của họ). Hay nói cách khác, chỉ trong vụ việc vi phạm có nhiều hành vi vi phạm, trong đó vừa có hành vi vi phạm thuộc thẩm quyền, vừa có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của chức danh có thẩm quyền xử phạt thì chức danh có thẩm quyền xử phạt mới được thực hiện việc lập biên bản đối với tất cả các hành vi vi phạm hành chính trong vụ việc đó. Do vậy, không thể mặc nhiên thừa nhận, trong mọi vụ việc vi phạm thì các chức danh có thẩm quyền xử phạt được lập biên bản đối với tất cả các hành vi vi phạm hành chính, kể cả những hành vi vi phạm hành chính không thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ mà họ được giao. Nếu trong vụ việc vi phạm không có bất kỳ hành vi vi phạm hành chính nào thuộc lĩnh vực quản lý của người có thẩm quyền lập biên bản phát hiện ra vụ việc thì người này không được lập biên bản vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm trong vụ việc đó, việc lập biên bản vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm phải do người có thẩm quyền lập biên bản được quy định tại nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước thực hiện.
Trước khi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP được ban hành và có hiệu lực, đối với trường hợp vụ việc vi phạm trên thực tế khi được phát hiện có nhiều hành vi vi phạm hành chính thuộc các lĩnh vực quản lý khác nhau, người có thẩm quyền phát hiện ra vụ việc vi phạm thường rất lúng túng, không biết có được lập biên bản đối với tất cả các hành vi vi phạm không, hay chỉ lập biên bản về hành vi vi phạm thuộc phạm vi quản lý của mình? Ví dụ trường hợp Chiến sỹ Cảnh sát giao thông trong quá trình tiến hành tuần tra, kiểm soát giao thông phát hiện 01 xe ô tô chạy quá tốc độ quy định, khi dừng xe thì phát hiện trên xe chở số lượng lớn gỗ không có hồ sơ hợp pháp, không có dấu búa kiểm lâm theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp này, Chiến sỹ Cảnh sát giao thông phát hiện ra vụ việc vi phạm có được lập biên bản đối với tất cả các hành vi vi phạm (hành vi điều khiển phương tiện chạy quá tốc độ và hành vi vận chuyển lâm sản trái pháp luật) không, hay chỉ lập biên bản về hành vi vi phạm thuộc phạm vi quản lý của mình (hành vi điều khiển phương tiện chạy quá tốc độ)?
Quy định tại khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) nhằm xử lý những vụ việc vi phạm trên thực tế khi được phát hiện có thể bao gồm nhiều hành vi vi phạm hành chính thuộc các lĩnh vực quản lý khác nhau (trong đó có hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực quản lý của người lập biên bản). Theo đó, người có thẩm quyền lập biên bản phải tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính đối với tất cả các hành vi vi phạm liên quan đến vụ việc để bảo đảm nguyên tắc “mọi hành vi vi phạm phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời” (quy định tại điểm a khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC), sau đó, biên bản phải được chuyển ngay đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt theo quy định tại khoản 3 Điều 58 Luật XLVPHC. Tuy nhiên, thẩm quyền lập biên bản đối với tất cả hành vi vi phạm trong trường hợp này chỉ được pháp luật trao cho người có thẩm quyền lập biên bản đồng thời là người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính; khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) không trao thẩm quyền này cho người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhưng không có thẩm quyền xử phạt. Do đó, khó khăn, vướng mắc liên quan đến xử lý những vụ việc vi phạm có nhiều hành vi vi phạm hành chính thuộc các lĩnh vực quản lý khác nhau vẫn chưa được giải quyết một cách triệt để.
Từ thực tế nêu trên, tác giả cho rằng, cần thiết phải nghiên cứu, sửa đổi quy định tại khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) theo hướng: (i) Quy định rõ, tất cả những người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính đều chỉ có quyền lập biên bản về những vi phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao (chứ không giới hạn chỉ người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nhưng không có thẩm quyền xử phạt như quy định hiện hành); (ii) mở rộng phạm vi điều chỉnh của đoạn 2 khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) bao gồm những người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính nói chung, cả người có thẩm quyền xử phạt và người không có thẩm quyền xử phạt đều được thực hiện việc lập biên bản vi phạm hành chính đối với tất cả các hành vi vi phạm trong một vụ việc mà họ phát hiện. Theo đó, khoản 2 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) có thể được sửa đổi như sau:

2. Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính quy định tại khoản 1 Điều này chỉ có quyền lập biên bản về những vi phạm thuộc phạm vi thi hành công vụ, nhiệm vụ được giao và chịu trách nhiệm về việc lập biên bản.
Trường hợp vụ việc vi phạm vừa có hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực quản lý của người lập biên bản, vừa có hành vi vi phạm không thuộc lĩnh vực quản lý hoặc thuộc lĩnh vực quản lý nhưng vượt quá thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản, thì người đó vẫn phải tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính đối với tất cả các hành vi vi phạm và chuyển ngay biên bản đến người có thẩm quyền xử phạt để tiến hành xử phạt theo quy định tại khoản 3 Điều 58 Luật xử lý vi phạm hành chính.

3. Việc xử lý đối với trường hợp biên bản vi phạm hành chính bị lập sai thẩm quyền

Trong thực tế, có trường hợp biên bản vi phạm hành chính đã được lập bởi người không có thẩm quyền theo quy định pháp luật. Vậy xử lý trường hợp này như thế nào? Người có thẩm quyền lập biên bản theo quy định pháp luật có thể lập biên bản khác không, nếu lập thì có vi phạm nguyên tắc “một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần” quy định khoản 3 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP không?
Để giải quyết vấn đề này, tác giả cho rằng, người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính cần nghiên cứu kỹ quy định của Luật XLVPHC. Theo quy định tại khoản 1 Điều 58 Luật XLVPHC thì: “Khi phát hiện vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản”. Điều này có nghĩa là, một người chỉ có quyền lập biên bản vi phạm hành chính nếu vi phạm đó “thuộc lĩnh vực quản lý của mình”, trừ trường hợp người lập biên bản đồng thời là người có thẩm quyền xử phạt thì được lập biên bản đối với tất cả hành vi vi phạm (trong đó có hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực quản lý của người lập biên bản) trong cùng một vụ việc vi phạm được phát hiện như đã nêu tại mục 2 của bài viết.
Như vậy, nếu một chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong một hoặc một số lĩnh vực quản lý nhất định nhưng lại tiến hành lập biên bản đối với một hành vi vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý khác, không thuộc phạm vi lĩnh vực quản lý được giao thì về mặt nguyên tắc, biên bản đó không được coi là biên bản vi phạm hành chính, vì biên bản đó không do người có thẩm quyền lập theo quy định pháp luật. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính theo quy định pháp luật (quy định tại các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản nhà nước) vẫn được quyền lập biên bản vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm (nếu vụ việc còn thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính) mà không vi phạm nguyên tắc “một hành vi vi phạm hành chính chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần” quy định tại khoản 3 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP.
Có thể nói, biên bản vi phạm hành chính là một trong những căn cứ để ban hành quyết định xử phạt, là cơ sở quan trọng cho việc tiến hành xử phạt vi phạm hành chính. Việc lập biên bản vi phạm hành chính đòi hỏi phải đáp ứng các yêu cầu, điều kiện khác nhau do pháp luật quy định (về hình thức, trình tự, thủ tục, nội dung,…), trong đó có yêu cầu về việc đúng thẩm quyền. Quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này mặc dù đã tương đối đầy đủ nhưng vẫn còn bộc lộ những khiếm khuyết nhất định, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Do vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, làm rõ những nội dung liên quan, đánh giá những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng để từ đó có cơ sở hoàn thiện pháp luật về vấn đề này là nhiệm vụ cần tiếp tục được đẩy mạnh trong thời gian tới./.
Nguyễn Hoàng Việt, Ths Luật học – CỤC QLXLVPHC&TDTHPL
TÀI LIỆU THAM KHẢO

  1. Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012.
  2. Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.
  3. Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính.
  4. Nghị định số 176/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế.
  5. Nghị định số 174/2013/NĐ-CP ngày 13/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin và tần số vô tuyến điện.
  6. Dự thảo Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động tổ chức hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam; hoạt động của tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam và hoạt động chứng nhận lãnh sự, hợp pháp hóa lãnh sự do Bộ Ngoại giao chủ trì xây dựng gửi Bộ Tư pháp thẩm định, đăng trên Cổng Thông tin điện tử Bộ Tư pháp, truy cập ngày 09/9/2018, địa chỉ tại http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/chi-dao-dieu-hanh.aspx?ItemID=2414.
  7. Sách “Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2016.
  8. Báo cáo số 15/BC-BTP ngày 22/01/2016 về công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2015 của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ.
  9. Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về tổng kết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ.
  10. Cổng Thông tin điện tử Sở Xây dựng tỉnh Vĩnh Phúc, Một số vấn đề tồn tại, hạn chế trong công tác xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, truy cập ngày 09/9/2018, tại địa chỉ: https://soxd.vinhphuc.gov.vn/noidung/tintuc/Lists/TinTrongNganh/View_Detail.aspx?ItemID=205, Nguyễn Bá Toàn thực hiện ngày 19/07/2017.
  11. Tài liệu “Hội thảo tăng cường cơ chế giám sát thi hành Luật XLVPHC” do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội ngày 26/7/2018: Tham luận “Tổng quan thực trạng thực hiện các quy định của Luật XLVPHC và đề xuất, kiến nghị các giải pháp tăng cường cơ chế giám sát, nâng cao hiệu quả công tác thi hành Luật” của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp.

[1] Xem Điều 56 Luật XLVPHC

[2] Cổng Thông tin điện tử Sở Xây dựng tỉnh Vĩnh Phúc, Một số vấn đề tồn tại, hạn chế trong công tác xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, truy cập ngày 09/9/2018, tại địa chỉ: https://soxd.vinhphuc.gov.vn/noidung/tintuc/Lists/TinTrongNganh/View_Detail.aspx?ItemID=205, Nguyễn Bá Toàn thực hiện ngày 19/07/2017
[3] Theo Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về tổng kết thi hành Luật XLVPHC của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ, tính đến hết ngày 30/09/2017, Chính phủ đã ban hành tổng số 92 nghị định quy định chi tiết thi hành Luật XLVPHC (09 nghị định đã hết hiệu lực toàn bộ), trong đó có các nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước; theo báo cáo của Cục Quản lý xử lý vi  phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thuộc Bộ Tư pháp tại “Hội thảo tăng cường cơ chế giám sát thi hành Luật XLVPHC” được tổ chức tại Hà Nội ngày 26/7/2018, tính đến hết ngày 30/6/2018, đã có khoảng gần 100 nghị định quy định chi tiết thi hành Luật XLVPHC được Chính phủ ban hành (Tham luận “Tổng quan thực trạng thực hiện các quy định của Luật XLVPHC và đề xuất, kiến nghị các giải pháp tăng cường cơ chế giám sát, nâng cao hiệu quả công tác thi hành Luật”)
[4] Phụ lục 10, Báo cáo số 15/BC-BTP ngày 22/01/2016 về công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2015 của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ
[5] Tại mục chú thích số (4) của mẫu biên bản vi phạm hành chính số 01 (MBB 01) cũng ghi rõ một trong những căn cứ của việc lập biên bản vi phạm hành chính là: Kết luận thanh tra
[6] Xem khoản 1 Điều 54 Luật XLVPHC
[7] Ngày 02/02/2018, Văn phòng Chính phủ có Công văn số 1239/VPCP-PL thông báo ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Trương Hòa Bình, trong đó giao Bộ Tư pháp “khẩn trương lập đề nghị xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật xử lý vi phạm hành chính, trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến và đề nghị bổ sung vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật”

[8] Xem: Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2016, tr.200.

[9] Xem khoản 2 Điều 15 dự thảo Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động tổ chức hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam; hoạt động của tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam và hoạt động chứng nhận lãnh sự, hợp pháp hóa lãnh sự do Bộ Ngoại giao chủ trì xây dựng gửi Bộ Tư pháp thẩm định, đăng trên Cổng Thông tin điện tử Bộ Tư pháp, truy cập ngày 09/9/2018, tại địa chỉ: http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/chi-dao-dieu-hanh.aspx?ItemID=2414

Tòa án nào có thẩm quyền tổng hợp hình phạt?

Tòa án nào có thẩm quyền tổng hợp hình phạt?
8 năm trước #Hình sự

Trong thực tiễn xét xử, việc áp dụng khoản 3 Điều 56 Bộ luật Hình sự (BLHS) 2015 để tổng hợp hình phạt của nhiều bản án đã có hiệu lực pháp luật còn nhiều quan điểm khác nhau. Dưới đây là một vụ án cụ thể, mong nhận được ý kiến trao đổi của quý độc giả.
Nguyễn Văn Đ và anh S (là quân nhân) bị bắt vì có hành vi đánh bạc. Quá trình điều tra, Đ khai có hành vi trộm cắp xe máy của chị H. Cơ quan tiến hành tố tụng đã tách 2 hành vi trên của Đ thành 2 vụ án hình sự khác nhau.
Ngày 26/3/2018, TAND cấp huyện ra bản án số 6, phạt Đ 12 tháng tù về tội trộm cắp tài sản. Đ kháng cáo toàn bộ bản án này.
Ngày 15/4/2018, TAQS Khu vực ra bản án số 7, phạt Đ 10 tháng tù về tội đánh bạc. Đ kháng cáo toàn bộ bản án này.
Ngày 26/5/2018, TAND cấp tỉnh mở phiên tòa xét xử phúc thẩm ra bản án số 08 quyết định y án sơ thẩm. Ngày 27/5/2018, TAND cấp huyện ra quyết định thi hành án phạt tù đối Đ, Đ chấp hành án tại trạm giam Bộ Công an 12 tháng tù từ ngày 30/5/2018.
Ngày 01/6/2018, Nguyễn Văn Đ rút toàn bộ kháng cáo đối với bản án số 07. TAQS Quân khu ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. TAQS Khu vực ra quyết định thi hành án phạt tù đối với Đ theo bản án số 07.
Khi thi hành án phạt tù thì Cơ quan thi hành án hình sự xác minh Đ đang chấp hành án tại Trại giam Bộ Công an từ ngày 30/5/2018 nên quyết định thi hành án phạt tù của TAQS Khu vực chưa được thi hành.
Về nguyên tắc, trong trường hợp một người phải chấp hành hình phạt của nhiều bản án đã có hiệu lực pháp luật mà các hình phạt của các bản án chưa được tổng hợp, thì Chánh án Tòa án có thẩm quyền ra quyết định tổng hợp hình phạt của các bản án theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 56 BLHS 2015. Vấn đề đặt ra là, Chánh án Tòa án nào có thẩm quyền tổng hợp hình phạt, các Tòa án tham gia giải quyết vụ án đều có quan điểm riêng của mình.
Quan điểm thứ nhất: Chánh án TAQS Khu vực không phải tổng hợp hình phạt, bởi vì thời điểm TAQS Khu vực xét xử bản án số 06 chưa có hiệu lực pháp luật. Bị cáo kháng cáo, TAQS Khu vực đã chuyển giao toàn bộ hồ sơ vụ án cho TAQS Quân khu. Quá trình xét xử phúc thẩm, TAQS Quân khu có trách nhiệm xác minh bản án số 06 có hiệu lực pháp luật hay chưa để nếu có mở phiên tòa phúc thẩm thì Hội đồng xét xử phúc thẩm có trách nhiệm tổng hợp hình phạt. Bị cáo rút đơn kháng cáo, TAQS Quân khu đình chỉ xét xử phúc thẩm thì cũng phải ra quyết định tổng hợp hình phạt, bởi vì TAQS Quân khu là cấp sau cùng thực hiện nghiên cứu hồ sơ vụ án.
Quan điểm thứ hai: Chánh án TAQS Quân khu cho rằng mình chỉ ra quyết định tổng hợp hình phạt khi TAQS Quân khu là cấp xét xử sau cùng. Bị cáo rút đơn kháng cáo, TAQS Quân khu không cần xác minh bản án số 06 có hiệu lực pháp luật hay chưa, việc đình chỉ xét xử phúc thẩm là đúng quy định.
Quan điểm thứ ba: Chánh án TAND cấp tỉnh cho rằng mình không phải tổng hợp hình phạt, bởi vì TAND cấp tỉnh không phải là cơ quan xét xử sau cùng nên không biết được bản án TAQS đã tuyên, không có quy định TAND cấp tỉnh phải theo dõi thông tin xét xử của Nguyễn Văn Đ tại TAQS để sau đó tổng hợp hình phạt.
Hiện nay, khoản 3 Điều 46 BLHS 2015 chưa được hướng dẫn thi hành, tuy nhiên, chúng ta có thể vận dụng tinh thần hướng dẫn tại điểm d mục 5 Thông tư liên ngành số 02/TT-LN ngày 20/12/1991 của TANDTC và VKSNDTC hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLHS: “… Nếu các bản án đã có hiệu lực pháp luật là của Tòa án cấp huyện và của Tòa án quân sự khu vực hoặc là của Tòa án cấp tỉnh và của Tòa án quân sự cấp quân khu, thì Chánh án Tòa án đã ra bản án sau cùng ra quyết định tổng hợp hình phạt ra quyết định; nếu các bản án đã có hiệu lực pháp luật là của các Tòa án khác nhau và khác cấp, thì Chánh án Tòa án cấp cao hơn ra quyết định tổng hợp hình phạt, không phụ thuộc vào việc bản án của Tòa án cấp cao hơn có trước hay có sau…”.
Áp dụng tinh thần đó, trong tình huống này thì Chánh án TAND cấp tỉnh có trách nhiệm ra quyết định tổng hợp hình phạt. Thủ tục được hiểu như sau: TAQS khu vực gửi bản án số 07 có hiệu lực pháp luật tới TAND cấp tỉnh; Chánh án TAND cấp tỉnh căn cứ vào bản án số 06, 07, 08 ra quyết định tổng hợp hình phạt và gửi quyết định đó cho TAQS Khu vực ra quyết định thi hành án. Tuy nhiên, thực hiện thủ tục như vậy TAQS Khu vực sẽ vi phạm thời hạn ra quyết định thi hành án quy định tại khoản 2 Điều 364 BLTTHS 2015 (thời hạn ra quyết định thi hành án kể từ ngày nhận được quyết định phúc thẩm).
Chúng tôi cho rằng quy định Chánh án Tòa án ra bản án sơ thẩm sau cùng có trách nhiệm tổng hợp hình phạt sẽ hợp lý hơn. Bởi vì, Tòa án xét xử sau cùng là cơ quan có trách nhiệm nghiên cứu toàn diện hồ sơ vụ án, qua đó phải nắm được bị cáo có bao nhiêu bản án có hiệu lực pháp luật chưa được thi hành. Khi bản án có hiệu lực pháp luật sẽ tổng hợp hình phạt, ra quyết định thi hành án bảo đảm đúng quy định pháp luật. Nếu việc tổng hợp hình phạt dẫn đến hình phạt tử hình thì Tòa án sơ thẩm cấp cao hơn (không căn cứ vào xét xử sau hay trước) sẽ ra quyết định thi hành án.
Trên đây là nội dung của vụ án và các quan điểm giải quyết khác nhau, rất mong nhận được sự đóng góp kiến của các đồng nghiệp và bạn đọc./

VŨ QUANG CƯƠNG (Thẩm phán Tòa án quân sự Quân khu 1) 

Nguồn: Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử (http://tapchitoaan.vn)